莊序瑩：加快推進國有資本混合所有制改革

作者單位對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院

早在1993年，中央政府就提出要建立“產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，而2003年時也已提出“大力發(fā)展混合所有制企業(yè)”。不可否認，在近20年的持續(xù)改革中，國有企業(yè)在治理結(jié)構(gòu)改進、效率提升方面都取得了不俗的成績。通過發(fā)展直接融資市場，特別是經(jīng)過2005—2008年的資本市場股權(quán)分置改革，混合所有制已經(jīng)在相當多的領(lǐng)域里廣泛存在。完全國有獨資的企業(yè)很少，相當多的企業(yè)已經(jīng)成為國有資本和社會資本的混合體，既然這樣，為何還要進行混合所有制的改革呢？

30萬億央企資產(chǎn)已5萬億參加混改

首先，國有資本在整個經(jīng)濟領(lǐng)域的比重仍然很大，但經(jīng)營效率不容樂觀。在A股市場中，國有控股公司市值約13.53萬億元，占A股整體市值的64.25%。2013年中國企業(yè)500強中，國有企業(yè)及國有控股企業(yè)入圍達310家，占比62%。其營業(yè)收入占500強公司的81.94%，凈利潤占比為85.91%，資產(chǎn)總額占比為91.26%。2013年，進入《財富》世界500強的中國國有企業(yè)創(chuàng)下95家的新高，但這些企業(yè)的平均利潤率卻由2012年的5.4%下滑到3.9%，僅有12家企業(yè)利潤率達到10%以上，更有11家企業(yè)出現(xiàn)了虧損�？梢妵�有資本雖然比重高，但效率近些年沒有明顯改善，甚至有所惡化。如果不設(shè)法提高這部分國有資本的經(jīng)營效率，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的順利轉(zhuǎn)型和可持續(xù)的經(jīng)濟增長將面臨嚴峻考驗。

其次，對國民經(jīng)濟運轉(zhuǎn)和國民福利起支柱作用的國有企業(yè)效率有待改進。長期以來，在石油、電信、鐵路、金融、軍工等事關(guān)國家安全的壟斷行業(yè)，控制著國民經(jīng)濟命脈的大型央企享受的政策資源十分優(yōu)厚，如廉價土地、優(yōu)惠的金融支持、排他性的特許經(jīng)營權(quán)等，但若不考慮外部性，其自身的經(jīng)營業(yè)績尚不如人意。2008—2013年，國有企業(yè)上繳的紅利占利潤總額的比例分別為6.34%、10.24%、6.7%、8.7%、7.7%和8.7%，由此測算可得，國有資本分紅率僅為1%。這方面與公眾對央企承擔社會責(zé)任、回饋社會大眾的期望相去甚遠。

再次，國有資本和民營資本發(fā)展失衡，國有資本混合的比例還有待提高。從世界500強入圍企業(yè)看，民營企業(yè)占比不到8%，僅7家入圍。從中央企業(yè)及其子企業(yè)的混合所有制情況來看，已實行混合所有制企業(yè)的比例達到57%。截至2012年底，中央企業(yè)及其子企業(yè)控股的上市公司共378戶，上市公司中非國有股權(quán)比例已超過53%。地方國有企業(yè)控股的上市公司681戶，上市公司非國有股權(quán)比例已超過60%。從這個角度看，混合所有制似乎已取得了不小的進展。但目前130多家央企擁有的30萬億元總資產(chǎn)中，真正通過混合所有制改革的僅有5萬億元。

混合所有制改革需要前瞻性的頂層設(shè)計

從當前我國國有資產(chǎn)管理體制的架構(gòu)來看，國有企業(yè)主動推進混合所有制改革的可能性較小。目前，中央政府明確了非公資本參與央企投資項目的七大領(lǐng)域，這是一個很好的開端。中石油、中石化都推出了引入社會資本的方案。但社會各界的反響卻并不一致。在國家能源局推出 《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》的背景下，有論者認為，央企引資的目的在于規(guī)避管道分享的風(fēng)險，僅剝離了低效資產(chǎn)。如何防止國有資本只拿出一些低效的資產(chǎn)或項目與非公資本合資，在論者看來，已成為目前混合所有制改革面臨的核心難題。國企“強管理者，弱所有者”的局面，導(dǎo)致政府部門在判斷具體項目或資產(chǎn)的前景時，存在著巨大的“信息不對稱”。而民營資本處于相對弱勢，從規(guī)模、軟實力等各方面來講，不具備與大型國有企業(yè)談判的資格。因此，如何協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，有待決策層的頂層設(shè)計。

優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)

在我國國有企業(yè)比重較高的省市，如上海、安徽、廣東等地，地方政府在新一輪的國有企業(yè)改革熱潮中都提出了清晰的戰(zhàn)略目標。如上海提出要在3—5年后，“形成適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展要求的國資布局，國資委系統(tǒng)80%以上的國資集中在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施與社會保障等關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)”。但上海的國有資本目前布局在新興戰(zhàn)略性行業(yè)和先進制造業(yè)的并不多，主要還是集中在商業(yè)、一般制造業(yè)等傳統(tǒng)領(lǐng)域，完成這一轉(zhuǎn)換有相當?shù)碾y度。一般制造業(yè)在混合所有制改革中不具備吸引非公資本的優(yōu)勢，而先進的制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在國有資本中的占比較低，并處于培育階段，有著較高的風(fēng)險�，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)的行業(yè)特性決定了它是一個充分競爭的行業(yè)，市場對服務(wù)業(yè)的需求變化最為敏感，政府介入現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的恰當方式值得研究。在以往的國有上市企業(yè)改革中，地方政府往往傾向于變賣或置換出運營效率不佳的資產(chǎn)，然后在國資系統(tǒng)內(nèi)購買優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)并置入上市公司，以此來改善經(jīng)營績效，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。但這進一步加大了國有資本在競爭性領(lǐng)域中的權(quán)重，對民營資本可能產(chǎn)生擠出效應(yīng)，從而不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級。在新一輪的混合所有制改革中，國有企業(yè)需要放松控股比例的約束，同時在民營資本薄弱的技術(shù)領(lǐng)先行業(yè)，率先布局并引領(lǐng)投資方向，這對國有資本管理者的投資眼光和能力提出了很高的要求。

監(jiān)管體制從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變

目前，我國的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會作為政府股東出資人，直接持有大型央企母公司的股份，并間接持有上市公司的股份。且不論這一監(jiān)管模式下存在的委托—代理人問題，國有企業(yè)的重大資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資金運用等日常經(jīng)營事務(wù)，都需要經(jīng)過董事會和國有資產(chǎn)監(jiān)管部門的雙重審批，甚至國資部門的審批效力高于董事會決議。這有違現(xiàn)代企業(yè)制度的治理結(jié)構(gòu)，降低了決策的有效性。增加審批環(huán)節(jié)帶來的決策時滯，會造成企業(yè)投資機會的錯失，而國資部門審批旨在降低企業(yè)投資風(fēng)險的效果卻不彰顯。

混合所有制改革要求國有資本能在不同行業(yè)之間有效流動，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門的職責(zé)不再是單純的 “管資產(chǎn)”，以及靜態(tài)追求國有資產(chǎn)的保值增值，而是在更高層次上對國有資本的戰(zhàn)略性布局，在動態(tài)調(diào)整中實現(xiàn)國有資本的做大做強，發(fā)揮其對國民經(jīng)濟安全運行的保障作用和對民營資本的引領(lǐng)功能。在現(xiàn)有的監(jiān)管體制下，國資管理部門對國有上市公司參股企業(yè)股權(quán)監(jiān)管十分嚴格，哪怕是1%的小比例股權(quán)轉(zhuǎn)讓，也要履行相關(guān)的資產(chǎn)評估和批復(fù)等手續(xù)，導(dǎo)致國有資本股權(quán)退出難。這就要求國資管理部門擺脫原有的行政監(jiān)管模式，轉(zhuǎn)向尊重市場規(guī)則的經(jīng)濟監(jiān)管模式，從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。

（本文系國家社科基金一般項目 “國有經(jīng)濟深入調(diào)整的戰(zhàn)略目標、路徑與政策選擇研究”（13BJY002）階段性成果）