孫永平：關(guān)注開發(fā)地居民利益公平分配資源收益

作者單位：湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院

資源豐裕型國家的資源收益管理失當(dāng)是導(dǎo)致“資源詛咒”的重要原因。在制度不完善的環(huán)境下，只要有一個(gè)強(qiáng)勢的政府，資源收益就能夠帶來增長，但如果把資源收益給了弱勢的政府，反而會對經(jīng)濟(jì)帶來損害效用。腐敗是資源型國家經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)糟糕的主要原因，因?yàn)橘Y源收益誘發(fā)尋租，以至于個(gè)人追逐資源收益，而無暇提高生產(chǎn)率。同時(shí)，資源收益被用于維持權(quán)力，導(dǎo)致責(zé)任心下降和資源收益配置的不當(dāng)。大多數(shù)資源生產(chǎn)國家，在經(jīng)歷正的資源收益沖擊之后，個(gè)人投資和儲蓄的激勵(lì)變?nèi)�。假設(shè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率內(nèi)生地依賴于投資水平，儲蓄和投資的下降導(dǎo)致的產(chǎn)出水平的下降，超過了資源收入的增加，最終導(dǎo)致“資源詛咒”。

世界銀行 《可持續(xù)發(fā)展和包容性發(fā)展的戰(zhàn)略》認(rèn)為，資源開發(fā)過程中的管理漏洞是導(dǎo)致“荷蘭病”或“資源詛咒”的重要原因。其實(shí)，“資源詛咒”反映的是政府持續(xù)管理資源收益能力的缺乏。政府監(jiān)管的質(zhì)量本身會被資源收益侵蝕，導(dǎo)致資源收益管理失當(dāng)?shù)膼盒匝�環(huán)，在最壞的情況下，就會引發(fā)沖突。一些政府往往把資源收益用于公共消費(fèi)而不是公共投資，使得資源效率下降，最終導(dǎo)致“資源詛咒”。此外，資源產(chǎn)業(yè)繁榮使要素從制造業(yè)部門轉(zhuǎn)移到初級產(chǎn)品部門，而制造業(yè)往往具有規(guī)模報(bào)酬遞增和正的外部性，因此這種轉(zhuǎn)移降低了生產(chǎn)率和投資概率。

根據(jù)永久收入假說，消費(fèi)水平取決于永久性收入，而不是暫時(shí)性的收入。由于資源價(jià)格經(jīng)常出現(xiàn)波動(dòng)，資源產(chǎn)量也不可能永久維持在高水平，因此，資源收益很難帶來消費(fèi)的永久性增加，更不可能持續(xù)地推動(dòng)其經(jīng)濟(jì)增長。所以，根據(jù)永久收入假說或者 “一鳥在手”原則，資源型發(fā)展中國家應(yīng)該建立主權(quán)財(cái)富基金，通過購買國外資產(chǎn)，將資源收益轉(zhuǎn)化為永久的、可持續(xù)的金融資產(chǎn)。這樣做的優(yōu)勢在于：一方面，可平滑資源收益波動(dòng)對經(jīng)濟(jì)增長帶來的影響；另一方面，讓資源收益遠(yuǎn)離權(quán)力和政治中心，提高其利用效率。從實(shí)踐來看，美國的阿拉斯加州、挪威、博茨瓦納等國家或者地區(qū)成功地逃離了自然資源的詛咒，而這些國家的共同特征是建立了主權(quán)財(cái)富基金，將資源收益轉(zhuǎn)為可以帶來永久收入的金融資產(chǎn)。

然而，提出反對意見的學(xué)者則認(rèn)為，在發(fā)展中國家，永久收入假說必須被修正。因?yàn)�，發(fā)展中國家的典型特征是資本稀缺，不應(yīng)該根據(jù)永久收入假說或者 “一鳥在手”原則，把資源收益用于積累主權(quán)財(cái)富基金，而是應(yīng)該用于國內(nèi)投資和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。同時(shí)，資源收益也能夠降低私人部門的借貸成本，推動(dòng)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的資本深化。但是，必須在資本深化和增加消費(fèi)需求之間平衡。

如何把資源收益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)增長的要素，學(xué)者們一致的意見是：政府必須從推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的角度管理資源收益。如果政府能夠把資源收益用于實(shí)體經(jīng)濟(jì)及人力資本的發(fā)展，或者增加有助于提高企業(yè)生產(chǎn)率的公共產(chǎn)品供給的支出，那么就能夠加快國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長。

我國資源收益分配過程中存在的問題，主要有以下三點(diǎn)。

第一，資源收益分配不公誘發(fā)的矛盾沖突頻發(fā)。中國資源型地區(qū)的優(yōu)勢在于資源，但矛盾也源于資源。在資源開發(fā)過程中會出現(xiàn)一系列社會經(jīng)濟(jì)與環(huán)境問題，例如，當(dāng)?shù)鼐用窠】凳軗p，生活成本上升，大氣、土壤和地下水污染，采空區(qū)塌陷等。這些問題的出現(xiàn)導(dǎo)致地方政府、資源開發(fā)企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用裰�間的矛盾沖突明顯增多。

第二，資源收益分配主體不明確，缺乏資源收益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)增長要素的機(jī)制。由于資源收益分配主體不明確和管理失當(dāng)，收益容易被少數(shù)人或少數(shù)利益集團(tuán)獲取，并在利益追逐中產(chǎn)生尋租、掠奪性開發(fā)等現(xiàn)象，資源收益不能有效轉(zhuǎn)化為投資，形成“資源詛咒”。

第三，誘發(fā)尋租和腐敗。由于我國相關(guān)法律體系不完善，很多企業(yè)把資源收益等同于經(jīng)營收益，完全忽略了國有資源的產(chǎn)權(quán)收益，使資源企業(yè)獲得了超過競爭性行業(yè)的超額利潤。不明確的權(quán)屬體系和超額利潤結(jié)合在一起，導(dǎo)致在資源開發(fā)過程中普遍存在尋租、官商勾結(jié)和內(nèi)幕交易等現(xiàn)象，也助長了掠奪性開采，不僅使得開采效率大幅度下降，也使得礦難等事故頻發(fā)。為避免 “資源詛咒”的發(fā)生，我國資源收益分配體制改革應(yīng)注意以下方面。

第一，要建立包容性的資源收益分享機(jī)制。導(dǎo)致資源型社會矛盾多發(fā)的主要原因在于，資源開發(fā)地居民在承受生態(tài)環(huán)境惡化、健康受損、物價(jià)上漲和失地等成本的同時(shí)，無法公平地分享資源收益。據(jù)世界銀行測算，開發(fā)地居民獲得的收益僅占資源總收益的0.5%左右，這一問題已經(jīng)受到國家的重視。中央編制的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中明確提出，“完善公開、公平、公正的公共資源出讓制度，建立國有土地、海域、森林、礦產(chǎn)等公共資源出讓收益全民共享機(jī)制，出讓收益主要用于公共服務(wù)支出。”2011年我國又全面推開資源稅，增加了地方財(cái)政的收入。部分地方政府也開始探索資源收益的分享機(jī)制。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府出臺了 《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)開發(fā)秩序依法保護(hù)環(huán)境保障民生的指導(dǎo)意見》，提出建立健全礦山開發(fā)利益補(bǔ)償和分享機(jī)制，切實(shí)保護(hù)礦區(qū)農(nóng)牧民合理利益�？梢�，從中央到地方各級政府，都已經(jīng)認(rèn)識到資源開發(fā)引發(fā)的社會矛盾，對于資源開發(fā)地社會穩(wěn)定的嚴(yán)重阻礙。

第二，要建立可持續(xù)性的資源收益轉(zhuǎn)換機(jī)制。目前，開發(fā)地居民受益的主要渠道是土地補(bǔ)償費(fèi)、移民安置費(fèi)和勞務(wù)收入。由于資源出讓收益具有可耗竭性和波動(dòng)性，一旦資源開發(fā)進(jìn)入枯竭期，這些渠道就會斷裂，加之生態(tài)環(huán)境的惡化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲，極有可能使后代居民陷入返貧的困境，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會陷入衰退。因此，必須把資源出讓收益的一部分轉(zhuǎn)化為物質(zhì)資本、人力資本等長期增長要素，培育非資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以較低的資源代價(jià)和社會代價(jià)規(guī)避“資源詛咒”效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（本文系國家社科基金項(xiàng)目 “基于包容性和可持續(xù)性雙重視角的礦產(chǎn)資源出讓收益分享機(jī)制研究”（13CJY041）階段性成果）