孫長學 郭冠男：轉變農業(yè)發(fā)展方式的制度創(chuàng)新之路 

【摘要】農業(yè)是國民經濟的基礎。加快農業(yè)發(fā)展方式轉變是我國的重要戰(zhàn)略部署，是解決當前農業(yè)發(fā)展中深層次矛盾和實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。當前提出的轉變農業(yè)發(fā)展方式，除了由粗放型增長向集約型增長轉變和從外延型增長向內涵型增長轉變外，還有其他多元化的目標。本文從適應和體現(xiàn)農業(yè)發(fā)展方式轉變的多元化目標入手，從提高農業(yè)生產效率、優(yōu)化農業(yè)產業(yè)結構、加強食品安全、實現(xiàn)農業(yè)可持續(xù)發(fā)展和實現(xiàn)四化同步發(fā)展等五大目標出發(fā)，采用目標導向分析方法，對當前加快農業(yè)發(fā)展方式轉變所必需的制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新進行了深入分析，提出我國加快農業(yè)發(fā)展方式轉變的制度框架。

【關鍵詞】農業(yè)發(fā)展方式目標導向制度需求制度創(chuàng)新

【中圖分類號】F321 【文獻標識碼】A

農業(yè)是國民經濟的基礎，農業(yè)經濟發(fā)展方式的轉變不僅是有效解決當前農業(yè)發(fā)展中深層次矛盾的迫切需要，也是順利實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。當前提出的轉變農業(yè)發(fā)展方式，除了由粗放型增長向集約型增長轉變和從外延型增長向內涵型增長轉變外，還有其他多元化的目標，例如優(yōu)化我國農業(yè)產業(yè)結構，增強農業(yè)國際競爭力；加強食品安全，農業(yè)經濟增長的質量和效益并舉；建設農業(yè)生態(tài)文明，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的綠色農業(yè)；推進城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調，實現(xiàn)中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展等。本文從適應和體現(xiàn)上述農業(yè)發(fā)展方式轉變的多元化目標出發(fā)，分析其所必需的制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，依此構成促進農業(yè)發(fā)展方式轉變的決定性要素。

轉變農業(yè)發(fā)展方式要求加快農業(yè)經營制度創(chuàng)新

目前我國農業(yè)勞動生產率不足第二產業(yè)的1/7，不到第三產業(yè)的1/3，采用傳統(tǒng)的農業(yè)經營方式已經很難大幅度提高勞動生產率。創(chuàng)新農業(yè)經營體制，發(fā)展適度規(guī)模經營，提高農業(yè)規(guī)模化、集約化、專業(yè)化、組織化、社會化水平，是解決“由誰種田、怎樣種田”的根本途徑。在美國，農場是農業(yè)的基本生產單位，90%左右的農場是家庭農場，其余是公司農場。美國農民只占其總人口的1%，卻能養(yǎng)活所有的美國人。發(fā)展家庭農場在技術上是完全可行的。而當前我國面臨的問題是地少人多，要適度規(guī)模經營必須要減少農民數(shù)量，增加職業(yè)農民占有的生產資料，這就要求對土地制度、勞動力轉移制度、金融制度、人才培養(yǎng)制度等進行改革和創(chuàng)新。

引導農村土地適度規(guī)模經營。家庭農場及其他新型經營組織要求規(guī)�；�經營，但并不是規(guī)模越大越好。2013年中央一號文件指出應當是適度規(guī)模經營。所謂適度規(guī)模經營，就是取得最佳經濟效益的經營規(guī)模。以種糧為例，北方一個家庭經營100畝，南方一個家庭經營50畝，比較符合規(guī)模經濟，也符合一個家庭的經營能力。

進一步明確土地承包經營權長久不變。穩(wěn)定和完善農村基本經營制度，堅持以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，賦予農民長期而又穩(wěn)定的土地承包經營權，這是承包地流轉的制度基礎。在此基礎上才有可能形成長期且穩(wěn)定的流轉方式，增加土地經營者對土地投資的長期預期。

探索土地承包權和經營權可分離的制度安排。在對農民土地確權、登記、頒證的基礎上，在法律上明確農戶土地產權可分離，承包權為田底權，經營權為田面權。承包權由承包農戶持有，經營權由承包權派生而來，承包農戶按承包權收取地租。農民進城不影響田底權和田面權，也不影響土地的生產經營。

加快培育市場化流轉機制。建立健全農地流轉市場定價機制，引導流入流出雙方對農地流轉合理定價。確保土地流轉中農民主體地位。建立合理的農地流轉收益分配機制。

建立承包經營權退出機制。部分有條件的農民可以通過土地承包經營權的退出，退出農業(yè)。通過獲得合理補償，實現(xiàn)土地承包權的資本化，幫助其在城市買房或創(chuàng)業(yè)，真正實現(xiàn)市民化。

引導農民有序轉移和合理分布。我國農業(yè)如何實現(xiàn)現(xiàn)代化，不僅僅是技術問題。如上所述，以種糧為例，假如北方一個家庭經營100畝，南方一個家庭經營50畝，據(jù)此測算，只需要約3000萬農戶家庭繼續(xù)經營農業(yè)。因此，農業(yè)現(xiàn)代化面臨的核心問題是其他數(shù)億農民如何進城，這就需要宏觀的制度安排。

推進人口布局與生態(tài)資源承載力相匹配的國土空間規(guī)劃體制創(chuàng)新。確立人口發(fā)展功能在規(guī)劃中的基礎位置。制定和實施差別化的政策體系，研究出符合本地實際、有利于人口發(fā)展功能區(qū)形成的規(guī)劃。形成城鎮(zhèn)體系內部、各城鎮(zhèn)之間資源整合、共建共享、共同發(fā)展的合作機制。建立生態(tài)資源與人口分布匹配狀況動態(tài)監(jiān)測體系。

加快以福利均等化為目標的戶籍制度改革。要秉持分類指導、平穩(wěn)有序的理念，有序推進農民工市民化進程。給予落戶農民工真正的市民化待遇，使其在教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等方面享受同等待遇。

完善促進農村富余勞動力向中小城市轉移的體制和政策支持。積極鼓勵中小城市在土地、戶籍、社會組織、社會保障等方面進行制度創(chuàng)新和改革試點，加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進符合條件的農村轉移人口在小城市和小城鎮(zhèn)落戶。積極創(chuàng)造條件，促使重大項目和重要產業(yè)的產業(yè)鏈從大中城市向中小城市轉移。加大政策和資金支持力度，著力實施中小城市城鎮(zhèn)功能提升計劃，不斷提升中小城市的人口承載能力。

加強促進人口流動與生產力布局相協(xié)調的區(qū)域、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃。充分發(fā)揮區(qū)域產業(yè)規(guī)劃的重要作用，積極承接產業(yè)轉移，大力發(fā)展非農產業(yè)，促進農村富余勞動力進入區(qū)域產業(yè)集群就業(yè)，促進農村人口就近轉移和就近就業(yè)。

加大農村金融支持。家庭農場等新型農業(yè)經營組織的發(fā)展離不開金融的大力支持。當前，這些經營主體獲得的金融服務是極其有限的：貸款額度不能完全適應資金需求，貸款期限難以滿足農業(yè)中長期融資需求，融資成本普遍較高，農業(yè)保險品種單一且產品設計不夠合理，經營主體缺乏有效抵押擔保資產等。

推動家庭農場等新型農業(yè)經營組織成為獨立的承貸主體。明確新型農業(yè)經營組織的法律地位、認定標準、設立登記等相關內容，制定專門的信貸管理辦法，使其成為獨立的承貸主體。

創(chuàng)新家庭農場金融產品。創(chuàng)新家庭農場等新型農業(yè)經營組織擔保抵押方式和融資方式，如對農機專業(yè)戶開辦農機具抵押；對產業(yè)化程度高的家庭農場開展供應鏈金融，創(chuàng)新農業(yè)訂單融資；對資信狀況良好的家庭農場發(fā)放信用貸款等。探索有條件的地區(qū)開展農村集體土地使用權或承包經營權抵押融資。

構建政策性和商業(yè)性相結合的農業(yè)保險制度。受自然災害影響最為嚴重的就是農場種養(yǎng)殖戶主。應通過稅收減免、財政貼補等措施，鼓勵商業(yè)性保險公司擴大農業(yè)保險覆蓋面，創(chuàng)新農業(yè)保險險種，加大農業(yè)保險理賠力度。設立政策性農業(yè)保險公司，在商業(yè)保險不愿介入的領域提供政策性保險服務。

構建金融支持家庭農場的政策補貼制度。充分發(fā)揮財政資金對信貸資金流向的杠桿引導作用，對支持家庭農場力度較大的金融機構實施稅收減免、財政獎補等扶持政策，激發(fā)金融支持的積極性。有條件的地方應由財政出資設立家庭農場專項發(fā)展資金，并廣泛吸納社會資金，用于家庭農場貸款擔保、還貸周轉。

建設職業(yè)農民培養(yǎng)機制。目前我國務農勞動力文化水平仍然偏低。其中，小學以下文化程度超過55%，初中文化不足40%，高中文化不足5%，大專以上僅占0.2%，參加過專門職業(yè)技能培訓的不足10%。要實現(xiàn)傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉變，農民素質轉變很關鍵。可以說，沒有農民的現(xiàn)代化，就沒有農業(yè)的現(xiàn)代化。

重點選擇和培育合適的培養(yǎng)對象。根據(jù)農村勞動力的就業(yè)形勢、務農農民的結構變化和農村人口的整體狀況，選擇有長期從事農業(yè)生產意愿、有提高自身素質積極性、有相應科學文化素質的務農青年、返鄉(xiāng)農民工和新生勞動力，對其進行重點培養(yǎng)。

創(chuàng)新培養(yǎng)方式。在實踐探索中，結合本地實際，尊重農民意愿，堅持產業(yè)需求導向，遵循人才培養(yǎng)規(guī)律，利用現(xiàn)代教育技術，提高培訓效果，充分發(fā)揮各類教育培訓資源的作用。多層次、多渠道、多形式，滿足農民的多樣化需求。

探索農民培訓獲證與生產扶持政策掛鉤制度。探索在適度規(guī)模經營和專業(yè)性化生產的農民中先行試點，使對新品種、新技術、新信息有強烈需求的農民獲得綠色證書，與其獲得財政支持、土地流轉、信貸發(fā)放、稅費減免、技術服務、社會保障等扶持政策相掛鉤，激勵更多農民通過培訓獲得證書。

建立新型職業(yè)農民培育的政府責任機制。把培育新型職業(yè)農民列入國家發(fā)展規(guī)劃指標，把培養(yǎng)任務和持證農民數(shù)量納入各級政府的綜合考核，并明確職責分工和獎懲措施，切實推動各地落實培訓資金。

轉變農業(yè)發(fā)展方式要求完善農業(yè)產業(yè)鏈、優(yōu)化農業(yè)產業(yè)結構

現(xiàn)代經濟競爭已不再是單個生產環(huán)節(jié)和單獨產品的競爭，更多地體現(xiàn)在整個產業(yè)鏈之間的競爭。當前，國際農產品市場的競爭，很大程度上就是產業(yè)組織之間的競爭。我國農業(yè)的發(fā)展必須從產業(yè)關聯(lián)或產業(yè)鏈角度來提升競爭力，即農業(yè)產業(yè)鏈的優(yōu)化升級。

加快農業(yè)產業(yè)鏈組織創(chuàng)新。鼓勵多種新型農業(yè)產業(yè)組織成長。在經濟全球化的背景下，農業(yè)產業(yè)組織沒有競爭力，農業(yè)就不可能有競爭力，加快農業(yè)發(fā)展方式轉變就會成為空談。因此，要把支持農業(yè)組織創(chuàng)新、促進龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社、農產品行業(yè)協(xié)會、家庭農場等新型農業(yè)產業(yè)組織的成長，作為加快農業(yè)發(fā)展方式轉變的重要抓手。通過政府支持引導農業(yè)產業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的協(xié)同發(fā)展，更好地帶動現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)組織的發(fā)育。

加強龍頭企業(yè)和農民專業(yè)合作組織對其他小型涉農組織和個人的帶動作用。進一步支持大型龍頭企業(yè)和農民專業(yè)合作社等發(fā)揮骨干作用的同時，積極引導其與涉農中小企業(yè)、小規(guī)模農戶和農民專業(yè)合作社之間形成分工協(xié)作、優(yōu)勢互補關系，鼓勵其強化輻射帶動功能。

發(fā)揮農村合作經濟組織鏈接農業(yè)產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的紐帶作用。農村合作經濟組織是農業(yè)產業(yè)鏈上各經濟主體間實現(xiàn)和諧利益的關鍵環(huán)節(jié)，是農業(yè)產業(yè)鏈健康運行和農戶持續(xù)增收的重要保障。要加強對農村合作經濟組織進行培育，使其成為一個既適應市場經濟的需要，又維護農戶利益，具有自我管理、自我服務、自我發(fā)展能力的“風險共擔，利益共享”的經濟組織。

構建農業(yè)產業(yè)鏈利益協(xié)調機制。農業(yè)產業(yè)鏈上各經濟主體為了追求自身利益的最大化而產生利益沖突是不可避免的。如果不加以有效的協(xié)調，必然會影響整個農業(yè)產業(yè)鏈的運行和發(fā)展，也會損害各主體的經濟利益。所以，要構建有效的利益協(xié)調機制，使各經濟主體結成牢固的利益聯(lián)盟，對外實現(xiàn)利益最大化，對內實現(xiàn)利益和諧。農業(yè)產業(yè)鏈利益協(xié)調機制的框架應包括四個方面：實施主體、作用客體、操作工具和實現(xiàn)目標。其中，實施主體包括政府、組織和鏈條上各經濟主體；作用客體是農業(yè)產業(yè)鏈上各經濟主體的利益；操作工具包括政府協(xié)調和組織協(xié)調；實現(xiàn)目標是各經濟主體利益訴求通暢，利益分配合理，利益協(xié)調有效，最終實現(xiàn)利益和諧。在這個利益協(xié)調機制框架下，利益協(xié)調的目的是要保障農業(yè)產業(yè)鏈各經濟主體利益的公平，實現(xiàn)和諧利益。

加快農業(yè)科技創(chuàng)新和成果轉化機制改革。技術應用和創(chuàng)新速度是農業(yè)產業(yè)鏈核心競爭力的體現(xiàn)。農業(yè)產業(yè)鏈技術應用和創(chuàng)新能力不足，是影響農業(yè)產業(yè)鏈穩(wěn)定及國際市場競爭力的重要原因。目前我國現(xiàn)狀是：農業(yè)產業(yè)鏈核心企業(yè)整體素質普遍不高，技術創(chuàng)新和應用能力都不足，農業(yè)產業(yè)鏈的擴張只是數(shù)量上的復制，核心能力沒有得到根本提升。

應把提高農業(yè)資源利用率和產出率的農業(yè)科技創(chuàng)新放在突出地位。大力發(fā)展資源節(jié)約、環(huán)境友好型農業(yè)，著力提高農業(yè)綜合生產能力。為此，突出支持現(xiàn)代種植業(yè)等節(jié)地技術、節(jié)水技術、節(jié)能技術和生物化肥、生物農藥等環(huán)境技術，強化鼓勵其創(chuàng)新和推廣轉化的激勵機制。

加強對農業(yè)結構調整、農業(yè)業(yè)態(tài)創(chuàng)新和食品安全的技術支持。適應農業(yè)需求結構調整和農業(yè)功能拓展的需求，在進一步支持糧食安全的同時，加強對農業(yè)結構調整、農業(yè)業(yè)態(tài)創(chuàng)新和食品安全的技術支持，統(tǒng)籌實現(xiàn)農業(yè)發(fā)展高產、優(yōu)質、高效、生態(tài)、安全的目標。

加大農業(yè)產業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)和關鍵領域的技術創(chuàng)新和成果應用。瞄準農業(yè)產業(yè)鏈的薄弱環(huán)節(jié)和關鍵領域，突出支持農業(yè)產業(yè)鏈共性技術和關鍵技術的開發(fā)及其推廣轉化。當前，農資、良種、農業(yè)裝備、農產品加工、農產品冷鏈物流、農業(yè)廢棄物的循環(huán)利用和資源化利用，均為農業(yè)產業(yè)鏈的薄弱環(huán)節(jié)，也是提高農業(yè)產業(yè)鏈競爭力的關鍵領域。

構建與農業(yè)產業(yè)鏈匹配的新型農業(yè)社會化服務體系。我國農業(yè)社會化服務業(yè)發(fā)展滯后，已經成為制約農業(yè)資源利用效率和產出能力提高的重要障礙，也制約著農業(yè)發(fā)展方式的轉變，因此要盡快構建新型農業(yè)社會化服務體系，促進由單一服務向多元化、多層次、多形式的社會化服務轉變。

以農業(yè)生產性服務業(yè)為重點構建新型農業(yè)社會化服務體系。積極構建新型農業(yè)社會化服務體系，必須著力發(fā)展面向農業(yè)的生產性服務業(yè)，因其作為農業(yè)產業(yè)化發(fā)展的戰(zhàn)略引擎，既能促進農業(yè)產業(yè)鏈的延伸，農產品加工業(yè)的發(fā)展和農業(yè)物流、金融、信息等服務業(yè)的崛起，也可為建立新型工農關系、城鄉(xiāng)關系提供重要的橋梁和紐帶。

改革政府農業(yè)服務體制。改革政府農業(yè)服務機構，進一步強化縣、鄉(xiāng)兩級農業(yè)服務機構的公益性服務職能，充分發(fā)揮其在農業(yè)技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量檢測與監(jiān)管、市場信息發(fā)布、生態(tài)環(huán)境建設、培訓農民等方面的職能作用，推動農業(yè)公共服務逐步走上規(guī)范化、制度化軌道。按照城鄉(xiāng)信息服務貫通、農業(yè)信息服務全覆蓋的要求，加強農業(yè)信息綜合服務平臺建設，為農民提供直接有效的信息服務。

促進更多合作社、專業(yè)協(xié)會或行業(yè)協(xié)會發(fā)揮農業(yè)生產性服務作用。通過農民專業(yè)合作社、農民專業(yè)協(xié)會或農產品行業(yè)協(xié)會，可以有效解決農民一家一戶想解決而難以解決或難以經濟有效地解決的問題，還能增強農民在農資和農產品市場的談判能力和價格影響力。政府應加強對合作社發(fā)展的政策支持、試點示范和典型引路，鼓勵和引導農民專業(yè)合作社加強民主管理機制、利益連接機制和自律機制等規(guī)范建設，增強其面向農業(yè)產業(yè)化提供生產性服務的能力。

引導社會力量參與農業(yè)社會化服務體系建設。在強化公益性服務的同時，還應創(chuàng)新公共服務的提供方式，放寬準入領域、降低準入條件，從嚴退出、促進競爭、鼓勵創(chuàng)新，通過財政、稅收等手段引導社會資金投入農業(yè)社會化服務。

轉變農業(yè)發(fā)展方式要求健全農產品質量安全生產保障體系

隨著我國經濟發(fā)展和人民生活水平的提高，食品質量尤其是食品安全問題受到越來越多的關注。而食品安全問題屢屢曝光，且似乎愈演愈烈，成為當今社會各界高度關注的重要問題。轉變農業(yè)發(fā)展方式必然要求從根本上解決食品安全問題。

加快構建適合我國國情的農產品、食品標準體系框架和實施機制。把農產品、食品質量安全標準實施體制建設提升到現(xiàn)代農業(yè)戰(zhàn)略高度。把農產品、食品質量安全標準實施機制系統(tǒng)構建納入國家農業(yè)宏觀政策研究領域，把標準外生性和被動執(zhí)行轉化為戰(zhàn)略宏觀層面的主動構建和內化生成，推動基于標準實施的現(xiàn)代農產品供應鏈的加速生成。

形成以品類特點劃分的現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展和標準實施機制。不斷完善我國以多元農產品供應鏈為對象的相應的標準體系、農產品認證體系、農產品供應商評價體系和零售主體、供應商私人標準準入體系，構建適合國情的標準體系框架和實施機制。

以制度立法規(guī)制農產品、食品標準實施。加速建立我國農產品、食品質量安全標準立法中對私有標準制定、執(zhí)行和監(jiān)管的法律條款制定。積極吸引國外農產品認證機構在我國主要城市建立分支機構。把國內農產品質量安全的相關認證交與國內權威的獨立科研機構，激勵構建良性的認證機制。

改革食品安全監(jiān)管制度。構建符合我國當前市場結構的監(jiān)管制度。我國多數(shù)農產品的生產、流通、加工和消費過程為典型的“啞鈴型”市場結構形態(tài)，這一市場結構一段時期內仍將持續(xù)。由于在連結生產與消費的流通過程中，“中間商”數(shù)量較少，應將監(jiān)管重點放在流通領域。

強化食品安全監(jiān)管的激勵和約束機制。監(jiān)管責任制和問責制不到位是食品安全問題的源頭之一，要建立和完善各級政府對食品安全負總責、監(jiān)管部門各負其責、生產經營者為第一責任人的責任體系，使地方政府真正成為抓好食品安全工作的監(jiān)管主體，主動加大安全監(jiān)管經費投入，加強監(jiān)管能力建設。

構建以政府監(jiān)管為主、社會監(jiān)督為輔、全社會共同參與的多方綜合治理機制。社會監(jiān)督是政府監(jiān)管的有益補充，應促進非贏利性中介組織發(fā)展，從事信息收集和傳遞，幫助監(jiān)督食品質量，從而逐步成為治理市場失靈的重要力量。

建立以食品安全為導向的農業(yè)科技進步機制。近年來發(fā)生的一些典型食品安全事件中，許多是在食品加工過程中出現(xiàn)的食品安全問題，由于對相關技術缺乏嚴格的檢驗與驗證就被用于生產過程，最后造成食物污染和食品安全事件。為此，政府應加強對有利于食品安全水平提升的科技進步的方向性引導，如食品添加劑安全性評價與安全使用標準的研制、食品接觸性材料的安全性檢測、食品安全的溯源體系與原產地保護等，使之朝著有利于食品安全方面的方向發(fā)展。

轉變農業(yè)發(fā)展方式要求建立保護環(huán)境、節(jié)約資源的農業(yè)生產體制

農業(yè)是高度依賴資源條件、直接影響自然環(huán)境的產業(yè)，農業(yè)的資源利用方式對實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重要影響。新中國成立以來特別是改革開放30多年來，我國農業(yè)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但也要看到，我國農業(yè)發(fā)展方式粗放、資源消耗過大等問題日益突出。我國農業(yè)用水量占全社會用水量的70%以上，有效利用率只有40%多，而先進國家達到70%多。我國化肥、農藥利用率僅在30%～40%之間，單位面積化肥使用量是美國的兩倍多。因此，轉變農業(yè)發(fā)展方式是農業(yè)生產突破資源環(huán)境約束、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本出路，保護環(huán)境、節(jié)約資源也是轉變農業(yè)發(fā)展方式的必然要求。

推進農業(yè)生態(tài)文明制度建設。農業(yè)生態(tài)文明是使農業(yè)生產的自然生態(tài)系統(tǒng)和人類經濟社會生態(tài)系統(tǒng)的和諧共生、良性循環(huán)，實現(xiàn)農業(yè)生態(tài)、經濟、社會的全面、協(xié)調、可持續(xù)的農業(yè)經濟發(fā)展模式。

探索建立生態(tài)補償和技術補貼機制。針對不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設的需要，明確補償環(huán)節(jié)和補償主體，完善補償標準和操作規(guī)范，探索補償機制。緊密圍繞保障糧食安全、生態(tài)安全、農產品質量安全等重大需求，按照“重點產品、重點區(qū)域、重點技術”的原則，選擇一批資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的農業(yè)新技術，采取對生產者直接補貼與間接補貼相結合的方式，探索建立農業(yè)技術補貼的有效機制。

建立農業(yè)環(huán)境影響評價制度。在制定農業(yè)規(guī)劃、計劃及重大農業(yè)經濟行為的擬議過程中，要求必須開展農業(yè)環(huán)境影響評價，把農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和經濟發(fā)展結合起來、統(tǒng)籌考慮，從源頭上解決對農業(yè)生態(tài)的危害問題。同時，加大農業(yè)執(zhí)法檢查的力度。

完善農業(yè)生態(tài)文明相關法律建設。制定“農業(yè)生產清潔法”或“農業(yè)面源污染防治法”，使農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和資源的合理利用得到法律上具體而切實的保障。

建立完善的生態(tài)文明教育和宣傳機制。生態(tài)道德意識是建設生態(tài)文明的精神依托和道德基礎。只有大力培育農民的生態(tài)道德意識，使廣大農村干部和群眾對生態(tài)環(huán)境的保護轉化為自覺的行動，才能解決生態(tài)保護的根本問題。

堅決執(zhí)行最嚴格的耕地保護制度和集約節(jié)約用地制度。健全耕地保護責任考核機制。一方面，完善政府耕地保護責任目標考核工作。把對省級政府的考核工作作為土地管理的綜合性工作，努力實現(xiàn)考核工作走向制度化、規(guī)范化、技術化、日�；�。另一方面，研究強化耕地保護共同責任機制，充分調動基層政府和廣大群眾保護耕地的積極性和主動性。

建立耕地占補監(jiān)管制度。通過強化補充耕地項目上圖工作，加強對補充耕地項目造地環(huán)節(jié)的監(jiān)管，以實現(xiàn)對耕地占補平衡中補、備、核、用、考的全程監(jiān)管。

探索建立高標準基本農田建設新機制。從“十二五”期間完成四億畝高標準基本農田建設任務出發(fā)，按照“民辦公助、以補代投、以補促建”的方式，倡導鼓勵地方以補償方式將農村集體經濟組織或者農民能承擔的高標準基本農田工程交給農民實施，讓農民“用國家的錢、整自己的地”，充分調動農民集體和農民個人參與基本農田建設和保護的積極性。

加強建設用地批后監(jiān)管和集約用地考核、評價、問責機制。嚴肅查處違法案件，實施通報、約談、掛牌、問責、限批等綜治措施，保持土地執(zhí)法高壓態(tài)勢。建立違法違規(guī)用地企業(yè)誠信檔案，凡違法占地的單位和企業(yè)，土地評估機構不為其貸款評估土地資產價值，國土資源部門禁止其參加土地競買等。

加快有利于循環(huán)農業(yè)發(fā)展的體制機制建設。盡快制定循環(huán)農業(yè)發(fā)展規(guī)劃。重點在農業(yè)資源的節(jié)約與高效利用、農業(yè)廢棄物的資源化利用、農業(yè)產業(yè)鏈延伸過程中的清潔生產等方面，提出未來數(shù)年農業(yè)循環(huán)經濟發(fā)展的思路、途徑、目標和模式，及相關的工程措施、重點支持領域與保障體系。編制節(jié)水、節(jié)地、節(jié)肥、節(jié)勞、節(jié)本與農業(yè)資源綜合利用等專項規(guī)劃，提出發(fā)展目標、重點和政策措施，并納入長期農業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

推進循環(huán)農業(yè)發(fā)展的技術創(chuàng)新體制建設。加大力度在農業(yè)清潔化生產的技術鏈接、綠色生產技術和農業(yè)資源多級轉化、資源節(jié)約高效利用與廢棄物的資源化技術、循環(huán)農業(yè)技術標準規(guī)范、農村生態(tài)小城鎮(zhèn)建設技術、農村生活消費綠色技術等層面，開展整合與集成研究，建立完善的推動循環(huán)農業(yè)發(fā)展的技術創(chuàng)新體系與技術示范推廣體系。

建立多元化的循環(huán)農業(yè)投入機制。配合社會主義新農村建設，以循環(huán)經濟理念為指導，在農業(yè)資源循環(huán)利用、農作物秸稈與畜禽的糞便資源化與無害化處理、農產品加工過程，探索建立以國家投入為引導、多元化的投入體系。

完善有利于發(fā)展農業(yè)循環(huán)經濟的法規(guī)和政策。加快建立綠色的國民經濟核算體系，建立與發(fā)展農業(yè)循環(huán)經濟相一致的價格體系，建立完善鼓勵生產和使用節(jié)約農業(yè)資源和環(huán)保型產品的財政稅收政策，扶持綠色產業(yè)和農業(yè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型企業(yè)發(fā)展，充分運用好監(jiān)督手段，加強執(zhí)法監(jiān)督，積極推動有利于節(jié)約農業(yè)資源和保護農業(yè)生態(tài)環(huán)境的法律貫徹實施。

優(yōu)化財政支出制度。加大中央財政對中西部貧困地區(qū)農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的支持力度。中西部貧困地區(qū)由于農業(yè)資源稟賦先天不足，生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱；農業(yè)資源后天利用不當，生態(tài)環(huán)境惡化，生態(tài)文明建設任務繁重。另一方面，中西部貧困地區(qū)經濟落后，無法承擔巨額的生態(tài)文明建設費用，必須依靠中央財政的轉移支付。

建立農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護財政支出不斷增長的長效機制。明確規(guī)定各級財政農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的投入責任、投入方式以及監(jiān)督檢查等。并建立評估考核機制，每半年公布一次各地區(qū)各級財政農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的支出情況以及主要污染物排放情況、重點工程項目進展情況、重點流域與重點城市的環(huán)境質量變化情況。評估和考核結果作為考核地方各級人民政府政績的重要內容。

繼續(xù)加大對水土保持支持力度。水土流失是我國農業(yè)生態(tài)環(huán)境的最主要危害之一，直接影響著我國農業(yè)增長和農業(yè)發(fā)展方式轉變。財政資金應加強對退耕還林還草支持，修復已被破壞的生態(tài)環(huán)境。

轉變農業(yè)發(fā)展方式要求多項制度改革聯(lián)動推進

農業(yè)是國民經濟的基礎，是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產業(yè)。盡管目前我國農業(yè)產值在國內生產總值中的比重有所降低，但農業(yè)在國民經濟中的基礎地位沒有變，農業(yè)依然是衣食之源、發(fā)展之本。2008年我國人均國內生產總值超過3000美元，這是經濟發(fā)展階段的重要分水嶺。從國際經驗看，這一時期既是農業(yè)現(xiàn)代化建設的重要機遇期，也是農業(yè)發(fā)展的風險期。美國、西歐各國在進入這個階段后，都開始注重農業(yè)發(fā)展方式轉變。

戶籍制度改革和土地制度改革要聯(lián)動。自古以來我國的戶籍制度與土地制度就有著密切的關聯(lián)，戶籍和地籍是高度重疊、緊密相連、共生互動的。戶籍是分配土地的依據(jù)，也是政府征收賦稅和徭役的基礎。當前我國現(xiàn)行的農村土地制度也是以戶籍制度為基礎構建的。面對我國人多地少的國情，加快轉變農業(yè)發(fā)展方式必然要求減少農民和土地規(guī)模經營，因此要把戶籍制度的改革置于四化同步發(fā)展的大框架中來，與相應的土地制度改革聯(lián)系起來，給予農民公平的發(fā)展權利，實現(xiàn)農村和城市的統(tǒng)籌發(fā)展，農業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)化的協(xié)調發(fā)展。

建立并落實以工促農、以城帶鄉(xiāng)的長效機制。建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政體制。擴大公共財政覆蓋農村的范圍，建立健全財政支農資金穩(wěn)定增長機制。明確國家財政支農資金增量要高于上年，國債和預算內資金用于農村建設的比重要高于上年，其中直接用于改善農村生產生活條件的資金要高于上年，并逐步形成新農村建設穩(wěn)定的資金來源。國家對基礎設施建設投入的重點轉向農村。抓緊制定將土地出讓金一部分收入用于農業(yè)土地開發(fā)的管理和監(jiān)督辦法。

完善對農業(yè)的支持保護制度。實行對農業(yè)的適度補貼，是國際上通常的做法，也是必須的手段。擴大農民使用良種補貼范圍，加大對農民購買農機具補貼力度，完善對農民收入直接補貼政策，對農業(yè)保費給予補貼，對農業(yè)保險機構提供適當?shù)难a貼，建立農業(yè)災害補助制度、農產品市場風險補助制度等。

改革農產品價格體制。要重視市場機制配置生產要素的基礎作用和調節(jié)供求的積極作用，合理利用價格杠桿，調整農產品收購價格，是工業(yè)反哺農業(yè)的重要內容。從國際經驗看，各國進入工業(yè)反哺農業(yè)發(fā)展階段后，大都經歷了農產品價格的結構性上漲。農產品價格的合理上漲，有利于保護農民生產積極性和增加農民收入。這是市場對工農、城鄉(xiāng)收入分配格局的自然調整，要從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全局來看待農產品價格調整問題。當然也要考慮居民的承受程度，采取循序漸進的做法。

健全糧食主產區(qū)利益補償制度。針對我國糧食主產區(qū)建設過程中的困境和矛盾，根據(jù)經濟外部性理論，完善糧食主產區(qū)利益補償機制。按照“誰受益誰補償”的原則，明晰中央政府、糧食主產區(qū)和糧食主銷區(qū)在糧食主產區(qū)建設中的責任，形成“糧食主銷區(qū)支持糧食主產區(qū)，發(fā)達省份反哺欠發(fā)達省份”的補償格局。

建立與農民市民化大趨勢相適應的城鄉(xiāng)社會管理體制改革。進一步調整政府的社會管理職能。采取拆并、重組等辦法，合理整合市、區(qū)（縣）兩級政府綜合管理部門，打破城鄉(xiāng)分割的行政機構設置，形成城鄉(xiāng)一體、高效規(guī)范的社會管理機構體系。完善與農民政治參與積極性不斷提高相適應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制。健全基層黨組織領導的社區(qū)民主管理和村民自治制度。扎實推進城鄉(xiāng)社區(qū)建設，完善綜合服務功能，努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建設成為服務完善、管理有序、文明祥和的社會生活共同體。完善村民民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度，充分發(fā)揮農民群眾在村級治理中的主體作用。

（本文系國家社會科學基金重大項目“產業(yè)鏈視角下的加快轉變農業(yè)發(fā)展方式研究”的階段性成果，項目批準號：12＆ZD056）

The Ways of Institutional Innovation for Transforming the Mode of Agricultural Development

Sun ChangxueGuoGuannan

Abstract: Agriculture is the foundation of the national economy. Accelerating the transformation of the mode of agricultural development is an important strategic plan of our country as well as the only way to solve the deep-seated problems in agricultural development and realize agricultural modernization. Except for the objectives to shift from extensive growth to intensive growth and from relying on expanding production externally to relying on developing it internally, the transformation of the mode of agricultural development also has other diversified targets. This paper examined these diversified targets which would adapt to and reflect the said transformation; discussed five major targets, including improving agricultural production efficiency, optimizing the agricultural structure, strengthening food safety, and realizing the sustainable development of agriculture and the synchronous development of the four modernizations; adopted a goal-oriented method to deeply analyze the institutional and organizational innovation which is necessary to the current accelerating of the transformation of the mode of agricultural development; and proposed a systematic framework for speeding up the transformation of the mode of agricultural development.

Keywords: mode of agricultural development, goal-oriented, institutional demand, institutional innovation

孫長學,國家發(fā)改委經濟體制與管理研究所綜合研究室主任、研究員。研究方向為經濟體制改革。主要著作有《中國經濟體制改革頂層設計研究》、《社會服務業(yè)：戰(zhàn)略與轉型》等。郭冠男，國家發(fā)改委經濟體制與管理研究所綜合研究室助理研究員。