蔣和平 詹琳：如何減緩糧食主產(chǎn)區(qū)持續(xù)增產(chǎn)壓力

作者分別為國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“基于改革視角下國(guó)家糧食安全問題研究”首席專家、中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院研究員，課題組成員、中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院博士后

國(guó)以民為本，民以食為天。糧食安全關(guān)系到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。為提高糧食生產(chǎn)能力，保證糧食安全，我國(guó)確立了13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)。近年來，主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量逐年增加，占全國(guó)比重始終保持在70%以上，成為保障國(guó)家糧食安全的中堅(jiān)力量。然而，自2004年始，全國(guó)糧食產(chǎn)量經(jīng)歷11年連續(xù)增長(zhǎng)，在現(xiàn)有的單產(chǎn)水平、播種面積以及勞動(dòng)人口結(jié)構(gòu)等農(nóng)業(yè)資源條件下，主產(chǎn)區(qū)繼續(xù)增產(chǎn)面臨著較大壓力。表現(xiàn)在：

主產(chǎn)區(qū)糧食的增產(chǎn)能力基本接近極限。在過去的十多年中，我國(guó)糧食增產(chǎn)主要得益于單產(chǎn)水平的提高，而維系其間的卻是粗放發(fā)展的手段，即過度的地力開發(fā)與化肥農(nóng)藥的超量使用。目前，主產(chǎn)區(qū)土壤有機(jī)物質(zhì)含量水平較新中國(guó)成立初期明顯下降，近四成耕地出現(xiàn)不同程度的退化；平均每公頃土地化肥使用量約為480公斤，是世界平均水平的4.1倍，農(nóng)藥利用率只達(dá)到30%，未被充分吸收的化肥農(nóng)藥至少使10%的耕地受到污染。此外，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)使人口、土地等農(nóng)業(yè)資源將更為集中地向城市轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步對(duì)主產(chǎn)區(qū)糧食持續(xù)增長(zhǎng)構(gòu)成挑戰(zhàn)。

糧食主產(chǎn)區(qū)內(nèi)平衡增糧與增收的難度越來越大。自2001年我國(guó)實(shí)行糧食流通制度改革以來，因承擔(dān)糧食安全保障的特殊使命，主產(chǎn)區(qū)內(nèi)工農(nóng)業(yè)發(fā)展極不協(xié)調(diào)，陷入“產(chǎn)糧大省、經(jīng)濟(jì)弱省、財(cái)政窮省”的發(fā)展怪圈，“增收入、調(diào)結(jié)構(gòu)”難度較大，再加上投入要素產(chǎn)品成本上漲較快，農(nóng)戶種糧積極性不斷下降。

糧食主產(chǎn)區(qū)內(nèi)新型經(jīng)營(yíng)主體難以獲得農(nóng)業(yè)金融和保險(xiǎn)服務(wù)。當(dāng)前，種糧大戶、種糧合作社與龍頭企業(yè)已成為主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的重要載體。相比普通農(nóng)戶，新型經(jīng)營(yíng)主體面臨更大的生產(chǎn)投入和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于資金和保險(xiǎn)的需求也更加強(qiáng)烈。與此同時(shí)，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)金融發(fā)展緩慢，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給不足，遠(yuǎn)不能滿足新型經(jīng)營(yíng)主體的需要，進(jìn)而影響主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)能力的持續(xù)提高。

糧食主產(chǎn)區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施仍然十分薄弱。近年來，中央財(cái)政雖然不斷加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，但大部分糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)田水利建設(shè)投入不足，灌溉渠系等水利設(shè)施老化失修現(xiàn)象嚴(yán)重，許多產(chǎn)區(qū)仍然是“靠天吃飯”，自然風(fēng)險(xiǎn)防控能力十分薄弱。

糧食主產(chǎn)區(qū)內(nèi)缺乏強(qiáng)有力的政策扶持。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的政策扶持機(jī)制缺乏創(chuàng)新，仍然依靠產(chǎn)糧大縣財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等傳統(tǒng)辦法，沒有適時(shí)調(diào)整農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、糧食價(jià)格形成機(jī)制、糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)利益分配機(jī)制、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)財(cái)政投資、價(jià)格和貿(mào)易等相關(guān)政策的互補(bǔ)性和協(xié)調(diào)性不足，主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政困境難有較大改觀。

面對(duì)上述現(xiàn)實(shí)，如何在維持糧食安全的同時(shí)，保證糧食主產(chǎn)區(qū)廣大農(nóng)民和地方政府的應(yīng)得利益，使糧食安全實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是解決糧食主產(chǎn)區(qū)面臨生產(chǎn)壓力的關(guān)鍵。為此，我們建議：

一是加快優(yōu)化政府調(diào)控手段，提高糧食生產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧積極性。中央政府要加快出臺(tái)對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)糧區(qū)、產(chǎn)糧大縣更加優(yōu)惠的政策，進(jìn)一步完善糧食生產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制，可以從對(duì)主體利益補(bǔ)償、耕地保護(hù)補(bǔ)償、產(chǎn)銷協(xié)調(diào)補(bǔ)償、宏觀治理機(jī)制補(bǔ)償四個(gè)方面著手，將糧食主產(chǎn)區(qū)相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體的糧食生產(chǎn)行為與空間區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來，將補(bǔ)償系統(tǒng)化、階段化和內(nèi)生化，確保糧食安全生產(chǎn)的可持續(xù)性。

二是開展主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息試點(diǎn)，抓緊編制糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃，探索更科學(xué)、更生態(tài)、更可持續(xù)的主產(chǎn)區(qū)糧食發(fā)展方式，挖掘提高糧食生產(chǎn)能力的新潛力。加快中低產(chǎn)田的改造步伐，通過土壤改良、培肥地力、耕地修復(fù)，努力提高土地產(chǎn)出率和資源利用率；加快高產(chǎn)、抗逆、優(yōu)質(zhì)的糧食突破性“新品種”的選育應(yīng)用與“新技術(shù)”的集成創(chuàng)新推廣，走依靠科技進(jìn)步、提高單產(chǎn)的內(nèi)涵式發(fā)展道路；根據(jù)不同區(qū)域的季節(jié)性降水特點(diǎn)，合理調(diào)整糧食種植結(jié)構(gòu)，按照“壓劣擴(kuò)優(yōu)、壓夏擴(kuò)秋”的思路，結(jié)合相應(yīng)旱作技術(shù)，把旱作農(nóng)業(yè)的潛力充分挖掘出來，打造我國(guó)糧食生產(chǎn)新的增長(zhǎng)極。

三是重點(diǎn)扶持新型經(jīng)營(yíng)主體作為主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)重要載體，從土地流轉(zhuǎn)、技術(shù)裝備、金融保險(xiǎn)等方面給予保障，鼓勵(lì)其開展產(chǎn)前、產(chǎn)中及產(chǎn)后環(huán)節(jié)的各類業(yè)務(wù)。要加快化解制約新型經(jīng)營(yíng)主體的金融與保險(xiǎn)壓力，鼓勵(lì)地方政府出資或參股成立擔(dān)保公司，中央政府也應(yīng)給予適當(dāng)政策和資金扶持。創(chuàng)新糧食產(chǎn)業(yè)鏈融資模式，發(fā)展大型農(nóng)機(jī)具質(zhì)押、糧食訂單質(zhì)押及倉儲(chǔ)質(zhì)押等金融工具。提升糧食種植保險(xiǎn)保障水平，擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面，探索政府主導(dǎo)型的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式和市場(chǎng)主導(dǎo)型的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式，盡快建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

四是在糧食主產(chǎn)區(qū)內(nèi)進(jìn)一步劃定生產(chǎn)核心功能區(qū)，以此為平臺(tái)，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)和資源整合，明確規(guī)劃土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等各類項(xiàng)目，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。把種糧大戶等新型經(jīng)營(yíng)主體作為重點(diǎn)對(duì)象，著力加強(qiáng)灌溉排水、土壤改良、道路整治、機(jī)耕道、電力配套等工程建設(shè)，盡快出臺(tái)解決規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體曬糧場(chǎng)等建設(shè)用地的辦法，創(chuàng)造規(guī)模生產(chǎn)條件，提高糧食綜合生產(chǎn)能力。

五是進(jìn)一步開發(fā)糧食主產(chǎn)區(qū)在技術(shù)、土地及防減災(zāi)工作上的潛力，保障糧食繼續(xù)增產(chǎn)。從技術(shù)潛力上看，應(yīng)用推廣優(yōu)良品種是糧食主產(chǎn)區(qū)提升產(chǎn)量的重要保證之一。2013年，全國(guó)糧食畝產(chǎn)358.5公斤，比2004年提高69.6公斤，從良種來看，部分區(qū)域試種的優(yōu)良品種產(chǎn)量水平還有50%至80%的提升空間。從耕地質(zhì)量上看，高產(chǎn)田更新提質(zhì)后單產(chǎn)可提高5%，中低產(chǎn)田改造后單產(chǎn)可以提高20%，兩者將新增產(chǎn)糧約合1000多億斤。從加強(qiáng)防減災(zāi)工作上看，減損就是增產(chǎn)，我國(guó)農(nóng)作物每年發(fā)生氣象災(zāi)害面積約5億畝至6億畝，發(fā)生病蟲害70多億畝次，隨著主產(chǎn)區(qū)防災(zāi)減災(zāi)水平提升，這方面增產(chǎn)還有較大的潛力。

六是按照“大生態(tài)農(nóng)業(yè)”的理念，改善糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，確保糧食主產(chǎn)區(qū)可持續(xù)發(fā)展。強(qiáng)化對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的耕地保護(hù)和土壤改良培育，提高土壤質(zhì)量，保護(hù)土壤安全；完善農(nóng)田林網(wǎng)體系建設(shè)，圍繞種糧功能區(qū)，沿路、沿河成片成帶植樹造林，結(jié)合公園、村莊的綠化，形成農(nóng)田防護(hù)林體系；加大發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，將種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、秸稈生態(tài)工業(yè)及沼氣業(yè)有機(jī)結(jié)合，充分開發(fā)和運(yùn)用可再生資源。