張文君：改進(jìn)基層財(cái)政支農(nóng)政策

加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面小康的必由之路，而財(cái)政支持是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)保障。促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程，實(shí)質(zhì)上就是加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的過程，而這些僅僅依靠農(nóng)民的自有資本是難以推動(dòng)的，必須有財(cái)政支持作為堅(jiān)強(qiáng)后盾。近年來，在積極爭(zhēng)取中央財(cái)政支持的同時(shí)，基層政府也積極籌措資金，切實(shí)加大支農(nóng)投入。在支農(nóng)力度增強(qiáng)的同時(shí)，政府也要根據(jù)基層需求變化，不斷改進(jìn)基層財(cái)政支農(nóng)政策。

支農(nóng)資金供給需科學(xué)

雖然《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，“中央和縣級(jí)以上地方財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度”，但這一規(guī)定往往難以落實(shí)到位。即便如此，在財(cái)政支農(nóng)建設(shè)性資金中，用于大中型帶有社會(huì)福利性質(zhì)的水利建設(shè)和社會(huì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)性質(zhì)的林業(yè)建設(shè)投入的比重很大，而直接用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重少。大型水利和生態(tài)環(huán)境的投資列入財(cái)政支農(nóng)支出，在一定程度上放大了財(cái)政支農(nóng)的比例。因此，必須建立基層政府支農(nóng)資金供給的硬性約束機(jī)制�？茖W(xué)設(shè)計(jì)財(cái)政支農(nóng)資金的考核指標(biāo)。通過立法，改現(xiàn)行速度指標(biāo)、增量指標(biāo)為比重指標(biāo)，始終保持財(cái)政農(nóng)業(yè)投入在財(cái)政總支出中的穩(wěn)定增長份額。規(guī)范政府農(nóng)業(yè)投入口徑，并納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)體系序列，真實(shí)準(zhǔn)確反映政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入水平。基于此得出的精細(xì)化指標(biāo)，對(duì)各級(jí)地方政府的財(cái)政支農(nóng)資金保障進(jìn)行考核。

財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域需拓寬

財(cái)政支農(nóng)政策改革以來，支農(nóng)理念發(fā)生了重大變化，確立了“公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村”的指導(dǎo)思想。財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域不斷拓寬，由過去的以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營為主，轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)救災(zāi)抗災(zāi)、農(nóng)民生活條件改善等并重。然而，隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)存在的“缺位”問題依然突出：一方面，現(xiàn)有政策支持的各領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)，資金量仍然不足，需要進(jìn)一步加大；另一方面，當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所急需的農(nóng)民職業(yè)教育、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、土地合理流轉(zhuǎn)、農(nóng)產(chǎn)品物流、農(nóng)業(yè)信息等方面缺乏有效的支持。

因此，為了提高財(cái)政支農(nóng)政策補(bǔ)貼的激勵(lì)與帶動(dòng)效應(yīng)，在支農(nóng)政策邊際效應(yīng)不斷弱化的背景下，需要在縣級(jí)層面歸并整合涉農(nóng)資金，集中財(cái)力物力，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。通過直接統(tǒng)籌和銜接統(tǒng)籌的方法，積極籌措資金，圍繞新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)和勞動(dòng)力培訓(xùn)等項(xiàng)目平臺(tái)，整合資金，集中使用到最需要的項(xiàng)目上，使支農(nóng)資金發(fā)揮應(yīng)有效益。

補(bǔ)貼支付方式需調(diào)整

財(cái)政支農(nóng)政策調(diào)整以來，財(cái)政對(duì)農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼政策，且補(bǔ)貼種類不斷增加，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，補(bǔ)貼范圍不斷加大。將財(cái)政支出直接轉(zhuǎn)化為廣大農(nóng)民的收入，逐漸開始形成了以市場(chǎng)為導(dǎo)向、符合WTO規(guī)則的財(cái)政支農(nóng)新政策，是財(cái)政支農(nóng)方式的一個(gè)重大轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新。然而，隨著形勢(shì)的變化，直接補(bǔ)貼政策在保障糧食安全的目標(biāo)下又被賦予了加快良種推廣和增加農(nóng)民收入兩個(gè)目標(biāo)，補(bǔ)貼政策的目標(biāo)多元化促使享受補(bǔ)貼的種類不斷增加，從而導(dǎo)致出現(xiàn)補(bǔ)貼資金分散、政策效果不突出的現(xiàn)象�；鶎诱�府在實(shí)際執(zhí)行中有的操作不到位，補(bǔ)貼依據(jù)和補(bǔ)貼對(duì)象發(fā)生錯(cuò)位，不能充分體現(xiàn)種糧者得補(bǔ)貼、不種糧者不得補(bǔ)貼的政策設(shè)計(jì)。因此，為了提高補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性、指向性，我們嘗試在有條件的地方探索按實(shí)際糧食播種面積或產(chǎn)量對(duì)生產(chǎn)者補(bǔ)貼進(jìn)行試點(diǎn)，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，對(duì)部分服務(wù)范圍廣、操作水平高、信用評(píng)價(jià)好的農(nóng)機(jī)大戶或者合作社，直接獎(jiǎng)勵(lì)大型農(nóng)機(jī)具或重點(diǎn)作業(yè)環(huán)節(jié)農(nóng)業(yè)機(jī)械。通過對(duì)補(bǔ)貼支付方式的調(diào)整，既保證了現(xiàn)有財(cái)政支農(nóng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又促進(jìn)種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體的成長。

（本文系國家社科基金項(xiàng)目 “財(cái)政貨幣政策的動(dòng)態(tài)反饋協(xié)調(diào)機(jī)制研究”（14BJY152）階段性成果）

（作者單位：江西省委黨校經(jīng)濟(jì)研究所）