以國際旅游島建設(shè)為總抓手譜寫美麗中國海南篇

本文為國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目海南國際旅游島“全國生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)”發(fā)展戰(zhàn)略研究階段性成果，項(xiàng)目編號：13AKS005，本調(diào)研報(bào)告執(zhí)筆人：王明初、王習(xí)明、王增智

海南省各類功能區(qū)匯總表

注：一級生態(tài)功能區(qū)，即生態(tài)紅線區(qū)，指嚴(yán)格進(jìn)行生態(tài)保護(hù)紅線管控和剛性約束的區(qū)域。二級生態(tài)功能區(qū)，指進(jìn)行生態(tài)指標(biāo)管控的區(qū)域，既是農(nóng)、林業(yè)的生產(chǎn)空間，也是重要的生態(tài)空間。

資料來源：海南省總體規(guī)劃（2015—2030）綱要

海南工業(yè)園區(qū)分布圖 資料圖片

�？跒I海城市風(fēng)光。海南日報(bào)記者 張茂攝

編者按

黨的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，描繪了我國“十三五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。各地各部門正按照此次全會精神，結(jié)合地方和部門實(shí)際制定“十三五”規(guī)劃。今天起，光明日報(bào)《光明調(diào)查》版推出“新理念新發(fā)展·聚焦‘十三五’”系列調(diào)研，刊發(fā)各地各部門主要負(fù)責(zé)同志或?qū)ｎ}調(diào)研組、課題組就推進(jìn)四個全面戰(zhàn)略布局，貫徹五大發(fā)展理念，聚焦地方和部門經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)，深入實(shí)際調(diào)研，思考和提出發(fā)展大計(jì)和政策建議。

海南是全國陸地面積最小、海洋面積最大的省級行政區(qū)，也是我國最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。1999年，海南率先在全國建設(shè)生態(tài)省。2009年底，國家確立了“海南國際旅游島建設(shè)”戰(zhàn)略，明確將海南建設(shè)成為“全國生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)”。2013年4月，習(xí)近平總書記在視察海南時明確要求海南“以國際旅游島建設(shè)為總抓手”，“爭創(chuàng)中國特色社會主義實(shí)踐范例，譜寫美麗中國海南篇”�！笆�二五”期間，特別是黨的十八大以來，海南根據(jù)國家戰(zhàn)略部署和習(xí)近平總書記的要求，在生態(tài)文明建設(shè)方面先行先試，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為“十三五”期間堅(jiān)持走綠色發(fā)展之路，實(shí)現(xiàn)海南“綠色崛起”奠定了重要基礎(chǔ)。

一、“十二五”海南生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

1.生態(tài)文明建設(shè)必須堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度

根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，完善開發(fā)政策，控制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局，是一種科學(xué)有序的發(fā)展。具體來說，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)應(yīng)該重點(diǎn)進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以集聚人口和工業(yè)；重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)應(yīng)把增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)應(yīng)把增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為發(fā)展的首要任務(wù)，它們都屬于限制開發(fā)區(qū)，都應(yīng)限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，都應(yīng)鼓勵人口和工業(yè)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移；禁止開發(fā)區(qū)應(yīng)以保護(hù)自然文化資源原真性和完整性為首要任務(wù)，嚴(yán)禁開發(fā)。

2.生態(tài)文明建設(shè)必須實(shí)現(xiàn)人與人、人與自然的和諧

人與自然的和諧應(yīng)以人與人之間的和諧為基礎(chǔ)。人與人之間的和諧主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)、區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展上，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)間、區(qū)域間人均收入差距的縮小和基本公共服務(wù)均等化。加大對限制開發(fā)區(qū)特別是國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的財(cái)政投入，使之人均財(cái)政支出超過國家重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的人均財(cái)政支出是縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距的有效途徑。在海南森林覆蓋率高達(dá)61.9%的水平下實(shí)現(xiàn)人與人、人與自然的和諧發(fā)展，瓊海市率先走上了“不砍樹、不占地、不拆房，就地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化”的新型城鎮(zhèn)化道路。

3.生態(tài)文明建設(shè)必須調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

改變經(jīng)濟(jì)增長過分依賴固定資產(chǎn)投資、消耗不可再生資源的模式，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)。對于海南這類工商業(yè)不發(fā)達(dá)、生態(tài)功能地位重要、少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)優(yōu)先發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和高端旅游業(yè)，限制房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)要因地制宜地發(fā)展套種和種養(yǎng)結(jié)合，減少化肥農(nóng)藥薄膜的使用；旅游開發(fā)要考慮生態(tài)環(huán)境的承載能力，盡可能少占地、少毀壞原始植被，突出民俗和生態(tài)兩大主題；房地產(chǎn)的發(fā)展要符合旅游發(fā)展規(guī)劃，盡可能少開發(fā)成片的商品房，嚴(yán)禁房地產(chǎn)開發(fā)對公共綠地、公共海灘、原始雨林的侵襲。

4.保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須緊緊依靠制度建設(shè)

只有把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機(jī)制，才能調(diào)動地方政府生態(tài)文明建設(shè)的積極性；只有建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，才能用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，形成生態(tài)文明建設(shè)的長效機(jī)制。因此，體制機(jī)制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新同等重要，它們是生態(tài)文明建設(shè)的重要制度保證和技術(shù)保障。

二、“十三五”海南生態(tài)文明建設(shè)瓶頸

1.生態(tài)文明理念和生態(tài)價值觀有待提升

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)必須樹立生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程。但在具體實(shí)踐中，尊重、順應(yīng)、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念并沒有普遍樹立起來，過度的“人造自然”現(xiàn)象普遍，大多將生態(tài)文明建設(shè)視為另一種自然資源的開發(fā)方式，也沒有完全將生態(tài)文明建設(shè)融入其他建設(shè)的各方面和全過程；在各種建設(shè)中，文明強(qiáng)調(diào)得不夠，生態(tài)被簡化為森林覆蓋率，保護(hù)環(huán)境和節(jié)能減排、綠色消費(fèi)還沒有被提升到價值觀的高度。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化

2009—2014年，海南的第三產(chǎn)業(yè)特別是旅游業(yè)雖有較快發(fā)展，但仍存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展過于依賴投資、固定資產(chǎn)投資特別是房地產(chǎn)投資占地區(qū)生產(chǎn)總值比例過高的問題：固定資產(chǎn)投資占生產(chǎn)總值的86.82%，其中房地產(chǎn)投資占生產(chǎn)總值的40.90%。這說明海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍沒有擺脫對投資的過分依賴。實(shí)際上，在至今的歷年《政府工作報(bào)告》里，仍將固定資產(chǎn)投資作為全省經(jīng)濟(jì)增長的主要依賴。海南產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍有待優(yōu)化還表現(xiàn)在能耗下降指標(biāo)仍難以達(dá)到國家要求。如果說能耗下降指標(biāo)總量難以達(dá)到國家要求是由于海南過去工業(yè)發(fā)展基數(shù)太低的話，那么單位能耗高則是由于技術(shù)含量較低和第三產(chǎn)業(yè)的比重還沒有達(dá)到理想水平。

3.國家重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)、人口聚集能力亟須提高

�？谑惺呛Ｄ鲜�內(nèi)最大的國家重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，但2009—2014年占全省的經(jīng)濟(jì)比重從29.59%下降到了28.72%；常住人口占全省常住人口的比重雖從21.72%上升到了24.36%，但戶籍人口占全省戶籍人口的比重卻從21.1%下降到了20.59%。海南島中部山區(qū)熱帶雨林生態(tài)功能區(qū)的人口在2009—2014年的戶籍人口不僅沒有減少，而且如果不計(jì)大學(xué)搬遷因素，其增幅整體上還超過國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。

4.生物多樣性保護(hù)面臨著巨大壓力和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

海南是生物多樣性寶庫，海南生物物種種類及特有類群均居全國之首。但據(jù)有關(guān)資料顯示，海南省受威脅物種目前有579種。其中，極危植物56種，瀕危植物115種，易危植物191種，近危植物70種；極危動物6種，瀕危動物30種，易危動物60種，近危動物51種。另外，外來有害物種入侵也對海南生物多樣性構(gòu)成巨大威脅。目前對海南影響較大的外來入侵物種共60種，其中對海南農(nóng)林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)影響較為嚴(yán)重的植物主要是假臭草、飛機(jī)草、含羞草和假馬鞭草等。

5.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有待進(jìn)一步完善

近年來海南省不斷提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但總體來說，與保護(hù)生態(tài)環(huán)境所付出的經(jīng)濟(jì)代價相比，生態(tài)補(bǔ)償額度明顯過低，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制亟須完善。一是生態(tài)補(bǔ)償方式比較單一，資金以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，以重大生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程及其配套措施為主要形式，地方投入較少且將有限資金分散使用，造成資金使用的低效和浪費(fèi)；二是現(xiàn)行的財(cái)稅政策不完善，在一定程度上限制了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立；三是征收和使用方式不合理。目前，基本上是采取“搭車收費(fèi)”方式，征收和使用主要以部門或行業(yè)為界，如水利部門收取水資源費(fèi)、環(huán)保部門收取排污費(fèi)、國土資源部門收取資源費(fèi)，部門間各自為政，不能形成合力；四是關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆�律法�?guī)還有待完善，還沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理體系。

三、“十三五”海南生態(tài)文明建設(shè)建議

1.完善生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和管理體制機(jī)制

海南省是全國唯一的省級經(jīng)濟(jì)特區(qū)，應(yīng)發(fā)揮先行先試的優(yōu)勢，創(chuàng)新生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和管理體制機(jī)制。省、縣（市）都應(yīng)建立主要領(lǐng)導(dǎo)同志任組長的生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，涵蓋當(dāng)?shù)亟M織、宣傳、規(guī)劃、財(cái)政、國土、環(huán)境等多個部門，統(tǒng)一協(xié)調(diào)生態(tài)文明的規(guī)劃、投入、布局和考核等問題，并對地方領(lǐng)導(dǎo)的升遷有一票否決權(quán)。在環(huán)保和監(jiān)測領(lǐng)域，應(yīng)打破行政區(qū)劃，分片設(shè)立陸地環(huán)境保護(hù)和監(jiān)測部門，作為省級生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門的派出機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督和執(zhí)法。設(shè)立統(tǒng)一的海洋、自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，更好地解決海洋生態(tài)和天然林保護(hù)。建立指標(biāo)體系全面、科學(xué)的評價體系，既能全方位地反映環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的成就和問題，又能體現(xiàn)生態(tài)文明評價指標(biāo)體系研究的最新成果。把資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系，黨委和紀(jì)檢監(jiān)察部門要將綜合評價體系納入干部考核和監(jiān)督之中。

2.重視生態(tài)文化建設(shè)，普及生態(tài)價值觀教育

“十三五”期間，海南省應(yīng)將生態(tài)文明理念納入社會主義核心價值觀教育之中，推動全民在衣、食、住、行、游等方面加快向勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康的方式轉(zhuǎn)變，堅(jiān)決抵制和反對各種形式的奢侈浪費(fèi)。對各種公、私建設(shè)用地面積進(jìn)行嚴(yán)格限制，保證農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)耕地和林地的持續(xù)穩(wěn)定。同時，也應(yīng)將生態(tài)文明建設(shè)納入各級干部的考核體系之中，引導(dǎo)各級政府和全體公民樹立《生態(tài)文明體制改革總體方案》所確立的六大理念，引導(dǎo)人們增強(qiáng)節(jié)約意識和自然地按生態(tài)文明要求生產(chǎn)生活，可借鑒德國全民生態(tài)教育的經(jīng)驗(yàn)，從幼兒時代起，就開始將環(huán)保習(xí)慣養(yǎng)成和環(huán)境知識教育貫穿到教育體系中，逐步夯實(shí)生態(tài)價值觀教育。

3.繼續(xù)深入調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

“十三五”期間，海南要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加大調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的力度和程度，大力提升熱帶高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、加快發(fā)展新型工業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、做大做強(qiáng)以旅游業(yè)為龍頭的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展十二類產(chǎn)業(yè)：旅游產(chǎn)業(yè)，熱帶特色高效農(nóng)業(yè)，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)代金融服務(wù)業(yè)，會展業(yè)，現(xiàn)代物流業(yè)，油氣產(chǎn)業(yè)，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，低碳制造業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)，高新技術(shù)、教育、文化體育產(chǎn)業(yè)等。形成與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式。同時，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、資源和區(qū)位條件，結(jié)合建設(shè)現(xiàn)狀和遠(yuǎn)景規(guī)劃，設(shè)立省級重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，包括旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)及信息產(chǎn)業(yè)園區(qū)、臨空產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、物流產(chǎn)業(yè)園區(qū)和健康教育園區(qū)等六類產(chǎn)業(yè)園區(qū)。轉(zhuǎn)變將固定資產(chǎn)投資作為經(jīng)濟(jì)增長主要提振手段的發(fā)展方法，不斷下調(diào)發(fā)展能耗水平，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民生活水平同步提高。

4.實(shí)現(xiàn)以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)的“多規(guī)合一”

“十三五”期間，海南省應(yīng)細(xì)化國家主體功能區(qū)規(guī)劃，將主體功能區(qū)規(guī)劃覆蓋到省內(nèi)全境所有的國土空間，并根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌全省的產(chǎn)業(yè)布局、人口政策、交通發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)和生態(tài)空間；強(qiáng)化以三沙市為中心的海洋生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，推動規(guī)劃以現(xiàn)有國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為基礎(chǔ)的國家公園建設(shè)，但要處理好與國家自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的關(guān)系；利用海南承擔(dān)全國省級“多規(guī)合一”試點(diǎn)的工作契機(jī)，從海南省的實(shí)際出發(fā)，實(shí)現(xiàn)全省一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，用“多規(guī)合一”約束和推動縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等；建立全省統(tǒng)一的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，明確管理機(jī)構(gòu)對各類規(guī)劃的指導(dǎo)、管控職能；建立統(tǒng)一、開放的空間規(guī)劃信息協(xié)同管理平臺，實(shí)現(xiàn)各市縣、各廳局業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)與平臺的信息交換、信息共享和管理聯(lián)動；完善規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)督落實(shí)機(jī)制等。

縣市規(guī)劃的對象是轄區(qū)內(nèi)的“山水林田路城鄉(xiāng)”，明確各功能區(qū)的數(shù)量、范圍、功能定位、發(fā)展方向、管制原則和開發(fā)時序。城鄉(xiāng)規(guī)劃主要是規(guī)劃好城市內(nèi)部和農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部地上地下基礎(chǔ)設(shè)施、建筑物的大小高低和建筑密度等，維護(hù)好規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。海南省是海洋大省，在規(guī)劃生態(tài)空間時，還應(yīng)建立陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)機(jī)制。

5.加強(qiáng)管理，保護(hù)瀕危物種，清除外來有害物種的入侵

第一，加強(qiáng)海南生物資源研究，建立海南動植物資源種類數(shù)據(jù)庫，實(shí)行信息共享。第二，由省相關(guān)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織實(shí)施對野生動植物的保護(hù)、培育、繁衍，并實(shí)施對外來有害生物入侵的嚴(yán)格管控，甚至清除。第三，加強(qiáng)檢疫預(yù)防，建立風(fēng)險(xiǎn)評估、預(yù)警、監(jiān)測與反應(yīng)體系，完善對外來物種引入的審批制度，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督管理。第四，加強(qiáng)立法，嚴(yán)懲偷獵，減少和消除人為因素對野生動物繁衍生息的干擾，切實(shí)有效維護(hù)海島生態(tài)安全。第五，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)。

6.完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

首先要從生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)保護(hù)與反貧困雙重目標(biāo)出發(fā)完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。對重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，財(cái)政應(yīng)通過專項(xiàng)扶持政策鼓勵其企事業(yè)單位推廣節(jié)能環(huán)保技術(shù)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，鼓勵地方政府將所有在城鎮(zhèn)工作并愿意將戶口轉(zhuǎn)入的人（特別是從限制開發(fā)區(qū)遷入的人口）都納入到城鎮(zhèn)住房保障和社會養(yǎng)老保障體系；對限制開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，不僅要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，使之足以支付提供生態(tài)產(chǎn)品的成本（包括實(shí)施環(huán)境保護(hù)造成的增支、犧牲發(fā)展機(jī)會造成的減收），而且要讓保護(hù)生態(tài)的地方政府能從中直接受益，提高其改善民生的能力。其次應(yīng)完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。對劃入生態(tài)公益林的人工林，既要給承擔(dān)保護(hù)責(zé)任的地方政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，更要給承擔(dān)保護(hù)責(zé)任的個人和企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使保護(hù)生態(tài)者不遭受經(jīng)濟(jì)損失，同時還要完善相關(guān)產(chǎn)權(quán)制度和深化財(cái)稅體制改革。再次，探索海南省內(nèi)橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。具體可參照福建省重點(diǎn)流域水環(huán)境綜合整治補(bǔ)償制度，先在南渡江、昌化江、萬泉河等流域進(jìn)行縣市之間橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。