姚志偉:互聯(lián)網(wǎng)立法問題的若干思考

　　進(jìn)入21世紀(jì)以來，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展無疑是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最令人矚目的成就之一，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平已走在世界前列。以電子商務(wù)行業(yè)為例，按照商務(wù)部發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2015年中國電子商務(wù)交易額約20.8萬億元，其產(chǎn)業(yè)規(guī)模已居世界第一。在此背景下，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)立法勢在必行。

　　當(dāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到世界先進(jìn)水平后，其面臨的問題也愈加巨大，并且其可借鑒的成熟經(jīng)驗(yàn)也越來越少。從我國互聯(lián)網(wǎng)法律發(fā)展的角度來說，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的早期，中國互聯(lián)網(wǎng)法律較為零散，基本以移植互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)先國家，主要是美國的規(guī)則為主，同時(shí)也參考聯(lián)合國的相關(guān)規(guī)則，這些規(guī)則通常是互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的共通性、基礎(chǔ)性規(guī)則，例如數(shù)字簽名、電子合同與數(shù)據(jù)電文處理及避風(fēng)港規(guī)則等。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟度提高后，中國的互聯(lián)網(wǎng)立法開始深化，呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：其一，立法的“本土化”色彩大大加強(qiáng)，更多地針對本國網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，并注重與既有法律體系的融合。其二，立法主體主要是職能中涉及互聯(lián)網(wǎng)的國務(wù)院各部委，如國家工商總局、商務(wù)部等，其立法層級(jí)通常為部門規(guī)章，代表性立法如工商總局的《網(wǎng)絡(luò)交易管理辦法》（2014年）、公安部等六部委發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)危險(xiǎn)物品信息發(fā)布管理規(guī)定》（2015）等。其三，由于互聯(lián)網(wǎng)對社會(huì)整體融入度的提升，一些綜合性的法律的修訂中，也會(huì)融入互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的條文。

　　目前，我國已進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)立法高峰期。一方面，《電子商務(wù)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》已進(jìn)入全國人大立法程序，有望在近兩年出臺(tái)，這可以打破互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域法規(guī)層次較低的現(xiàn)狀。另一方面，國務(wù)院各部委也在其各自監(jiān)管范圍內(nèi)，密集出臺(tái)監(jiān)管規(guī)則。在這個(gè)高速發(fā)展且社會(huì)關(guān)注度很高的新興行業(yè)進(jìn)行立法，難度很高。在立法高峰期，更應(yīng)講求立法規(guī)律，尊重互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的特性。為最大限度地實(shí)現(xiàn)立法效果，互聯(lián)網(wǎng)立法過程中應(yīng)堅(jiān)持以下原則：

　　第一，科學(xué)立法。科學(xué)立法是立法的基本原則，體現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)立法領(lǐng)域，科學(xué)立法首先要求按照互聯(lián)網(wǎng)本身的規(guī)律來進(jìn)行法律設(shè)計(jì)，不能把傳統(tǒng)非互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的規(guī)則簡單套用到互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域。例如互聯(lián)網(wǎng)上的信息具有海量性和平臺(tái)化的特點(diǎn)，即海量的信息集中在極為有限的平臺(tái)之上，以國內(nèi)為例，如搜索領(lǐng)域的百度搜索、電商領(lǐng)域的淘寶、社交領(lǐng)域的微信等，其平臺(tái)上的信息以億為單位計(jì)算。在立法上，如果不考慮這些平臺(tái)的特點(diǎn)，簡單地套用線下規(guī)則，則必然導(dǎo)致平臺(tái)承擔(dān)無法承受的義務(wù)和責(zé)任。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)是線下交易市場的線上化，對其應(yīng)適用與柜臺(tái)出租者、展銷會(huì)舉辦者一樣的規(guī)則�！断�費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》修訂過程中，這種主張一度被修訂草案意見稿采納，規(guī)定網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)與柜臺(tái)出租者、展銷會(huì)舉辦者一樣，向消費(fèi)者承擔(dān)兜底責(zé)任。這條規(guī)則顯然沒有考慮到網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)所面臨的海量交易的特點(diǎn)，一旦實(shí)施，則交易平臺(tái)必然會(huì)被海量的消費(fèi)者求償要求所淹沒。最終經(jīng)過周密權(quán)衡，正式修訂案中考慮到交易平臺(tái)的特性，該條規(guī)則被舍棄。

　　科學(xué)立法還要求進(jìn)行科學(xué)的法律移植，不能簡單照搬域外法律。毋庸諱言，我國互聯(lián)網(wǎng)法律規(guī)則的相當(dāng)部分借鑒吸收了來自美國等互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達(dá)國家的有益經(jīng)驗(yàn)。在法律移植過程中，必須考量的是相同法律規(guī)則在不同環(huán)境下的適應(yīng)性問題，避免“橘生淮北則為枳”的現(xiàn)象產(chǎn)生。在互聯(lián)網(wǎng)法律領(lǐng)域這個(gè)問題尤需重點(diǎn)考量，因?yàn)榕c其他較為成熟的傳統(tǒng)法律領(lǐng)域不同，域外乃至于美國等互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達(dá)的國家，其互聯(lián)網(wǎng)法律也是新興領(lǐng)域，很多規(guī)則也處于持續(xù)變動(dòng)過程中，并未形成穩(wěn)定的立法形態(tài)。因此，對于域外尚在探索階段的法律，應(yīng)秉持一個(gè)觀望的態(tài)度。

　　第二，民主立法。民主立法，要求立法過程中遵守民主程序。在互聯(lián)網(wǎng)立法問題上，民主立法需要破除立法部門利益化的傾向，即立法為本部門攬權(quán)、為本部門謀利的傾向。

　　雖然其他法律領(lǐng)域也存在立法部門利益化的問題，但由于互聯(lián)網(wǎng)法律領(lǐng)域缺乏高階層的統(tǒng)一上位法對下位法進(jìn)行規(guī)制，立法主體又眾多，因此，立法部門利益化問題可能會(huì)比其他領(lǐng)域更嚴(yán)重。要避免這個(gè)問題，最好的辦法無疑是讓專門的立法機(jī)關(guān)——人大來主導(dǎo)立法，因?yàn)槿舜蟛回?fù)責(zé)具體的行政監(jiān)管事務(wù)，在立法問題上基本上沒有特殊利益。但在現(xiàn)階段，由于人大立法資源的有限性，其他部門特別是國務(wù)院各部委的立法不可避免。在這種情況下，應(yīng)通過民主立法程序，吸納立法部門外的主體，如獨(dú)立的專家學(xué)者參與到立法過程中來，廣泛聽取各方面意見，特別是立法涉及的利益相關(guān)方的意見。

　　互聯(lián)網(wǎng)立法過程中，還可以利用互聯(lián)網(wǎng)便捷性高、覆蓋面廣的特點(diǎn)廣泛征求民意。例如，在草案出臺(tái)后，以互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)向公眾公開征求意見。以交通部就網(wǎng)絡(luò)約租車相關(guān)的兩個(gè)指導(dǎo)文件征求意見稿向社會(huì)公開征求意見為例，共收到反饋意見6457份，其中通過網(wǎng)絡(luò)渠道反饋的意見占到97.2%。可見，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為公眾參與立法的重要渠道，在廣受公眾關(guān)注的互聯(lián)網(wǎng)立法過程中，公眾參與度很高。

　　第三，謹(jǐn)慎立法。謹(jǐn)慎立法是指互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)新興行業(yè)，其發(fā)展速度迅猛，產(chǎn)業(yè)形態(tài)變化也十分快。相對而言，法律則要求具有較高的穩(wěn)定性和延續(xù)性，有學(xué)者做了一個(gè)形象的比喻：“網(wǎng)絡(luò)是一只活蹦亂跳的兔子，而法律是四平八穩(wěn)的烏龜�！睘楸苊馀c實(shí)際發(fā)展變化脫節(jié)，互聯(lián)網(wǎng)立法務(wù)求謹(jǐn)慎穩(wěn)妥。

　　謹(jǐn)慎，要求互聯(lián)網(wǎng)立法過程中保持一種“讓子彈再飛一會(huì)兒”的耐心，特別是對新近出現(xiàn)的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)形態(tài)，保持一定容忍度，不馬上出臺(tái)法律進(jìn)行規(guī)制。在產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的初期，其形態(tài)尚未穩(wěn)定，能否持續(xù)發(fā)展也是未知數(shù)，如果貿(mào)然出臺(tái)法律，不僅規(guī)制路徑不清楚，還很有可能給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來巨大的法律障礙，阻礙產(chǎn)業(yè)的成長。這方面的典型例子是在互聯(lián)網(wǎng)約租車（互聯(lián)網(wǎng)“專車”）領(lǐng)域�；ヂ�(lián)網(wǎng)約租車在中國的發(fā)展不過四年時(shí)間，但由于對現(xiàn)有出租車的利益格局造成了重大沖擊，所以出現(xiàn)了非常強(qiáng)大的反對力量，并且要求監(jiān)管部門盡快立法進(jìn)行規(guī)制。由于互聯(lián)網(wǎng)約租車這一產(chǎn)業(yè)形態(tài)新近出現(xiàn)，尚未形成穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，某些地方監(jiān)管部門開始的立法思路必然以成熟的管制出租車的規(guī)則來管制互聯(lián)網(wǎng)約租車，要求互聯(lián)網(wǎng)約租車像傳統(tǒng)出租車一樣拿到特定的牌照才能上路經(jīng)營。如果這一規(guī)則真的實(shí)施，那互聯(lián)網(wǎng)約租車服務(wù)也就發(fā)展不起來了。直到現(xiàn)在，互聯(lián)網(wǎng)約租車的立法仍在斟酌醞釀中，這是立法者的明智之舉，避免了就不成熟的產(chǎn)業(yè)出臺(tái)不成熟的法律。等待產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為成熟，實(shí)踐中的問題也觀察得較清楚后，再行立法不遲。

　　（姚志偉，作者為國家社科基金項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)立法問題研究：歐美經(jīng)驗(yàn)與本土構(gòu)建”課題組成員、廣東金融學(xué)院副教授）