《工作簡報》第7期樹立三種財產(chǎn)的觀念

編者按：《樹立三種財產(chǎn)的觀念》是本課題組負(fù)責(zé)人蔡守秋教授，于2015年10月11日在天津大學(xué)法學(xué)院召開的“環(huán)境法學(xué)者與民法學(xué)的對話”國際學(xué)術(shù)會議上的論文中的一部分，這次會議人民日報已有報道，該文已經(jīng)受到與會學(xué)者的贊賞與關(guān)注。下面是對該文的一部分摘錄。

財產(chǎn)制度是最根本的社會制度和法律制度。財產(chǎn)權(quán)是人類謀求生存、建立和擁有家園的權(quán)利，是生命權(quán)利的延伸，是人類自由與尊嚴(yán)的保障。財產(chǎn)權(quán)，與生命權(quán)、自由權(quán)一道，構(gòu)成三項最基本的人權(quán)。民諺謂“人為財死，鳥為食亡”，法諺謂“財產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)生命權(quán)、自由權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)”�！懊窀粐鴱�(qiáng)”是中華民族興起的重要標(biāo)志。

我國在自然資源法律權(quán)屬制度方面最大的失誤之一是沒有對不同類型、具有不同屬性的自然資源設(shè)立不同的法律制度和法律權(quán)利，而是走了要么是公法、公權(quán)、公有化，要么是私法、私權(quán)、私有化的極端：在全面實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)的時期，主流觀點(diǎn)是認(rèn)為社會主義的法律都是公法，否認(rèn)、取消和打擊私法、私有財產(chǎn)和私權(quán)（物權(quán)），最典型的表現(xiàn)是當(dāng)時的“共產(chǎn)風(fēng)”、“吃飯不要錢”、“跑步進(jìn)入共產(chǎn)主義”等現(xiàn)象，在法律和法學(xué)領(lǐng)域則表現(xiàn)為全是公法、沒有私法，民法物權(quán)法幾乎處于銷聲匿跡的狀況；在強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)的鼎盛時期，特別是在《物權(quán)法》公布以后，主流觀點(diǎn)是否認(rèn)公眾共用自然資源和公權(quán)性的自然資源國家所有權(quán)，將自然資源國家所有權(quán)、集體所有權(quán)都納入私權(quán)、私法的范疇，認(rèn)為自然資源國家所有權(quán)、集體所有權(quán)都是一種私法權(quán)利（即都是私權(quán)），甚至將作為公眾共用物的環(huán)境資源也視為排他性物權(quán)的客體即私有財產(chǎn)，或者用主體抽象的公有自然資源權(quán)利（包括國家自然資源所有權(quán)及其用益物權(quán)和集體土地所有權(quán)等）來代替主體明確的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，結(jié)果是造成了具有“中國特色的”，集“行政管理權(quán)”、“國家私權(quán)（表現(xiàn)為國家所有財產(chǎn)權(quán)）”于一身的全有政府、全權(quán)政府和全能政府。

目前我國的財產(chǎn)制度和自然資源領(lǐng)域法治建設(shè)的主要缺陷是否認(rèn)公眾共用物（公眾共用自然資源、公眾共用財產(chǎn)）和公眾對作為公眾共用物的自然資源的非排他性使用權(quán)，將自然資源國家所有權(quán)、集體所有權(quán)都納入排他性私權(quán)的范疇，忽視自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，或者用主體抽象的公有自然資源權(quán)利（包括所有權(quán)和使用權(quán)）來代替主體明確的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。這種缺陷所導(dǎo)致的問題和后果是：使自然資源的公眾共用性被作為私權(quán)的自然資源國家所有權(quán)的排他性所異化，導(dǎo)致公眾固有的自然資源使用權(quán)和基本需求權(quán)受到侵犯，使作為公眾共用物的自然資源部門利益化和私有化（包括政府專用化），從根本上侵犯了公眾非排他性使用自然資源的權(quán)利和利益；使國家組織或政府成為具有中國特色的、集“行政管理權(quán)”、“國家私權(quán)（表現(xiàn)為國家所有財產(chǎn)權(quán)）”于一身的全有政府、全權(quán)政府、全能政府，形成行政壟斷占有支配自然資源、行政壟斷自然資源產(chǎn)品市場的局面；使政府及其官員（國家所有自然資源權(quán)的代表）按照私權(quán)的模式行使自然資源國家所有權(quán)，即按照“法無規(guī)定即自由、法無規(guī)定即有權(quán)”的私權(quán)特點(diǎn)，隨意開發(fā)利用自然資源，導(dǎo)致自然資源的污染、破壞、浪費(fèi)和緊缺，造成自然資源質(zhì)量降低、數(shù)量減少等“公眾共用物”悲�。皇拐�府與實(shí)際利用自然資源人的矛盾、政府利益與實(shí)際利用自然資源人利益的矛盾加劇，不僅造成“政企不分、政經(jīng)不分、官商不分”，而且導(dǎo)致“政府與民爭利”、“國進(jìn)民退”、“官富民窮”和“貧富差距加大”的社會不公平現(xiàn)象；使不是市場經(jīng)濟(jì)活動主體的政府以行使國有自然資源所有權(quán)代表的名義充分占有、支配和收益自然資源，不能合理使用自然資源和充分發(fā)揮自然資源的效益，難以發(fā)揮市場在配置自然資源方面的決定作用，容易形成自然資源利用的“無效率或低效率”，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)市場失靈；使政府及其官員（國家所有自然資源權(quán)的代表）集所有權(quán)、行政管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，使公眾無法參與、監(jiān)督和維護(hù)其公眾共用物使用權(quán)，難以發(fā)揮政府在配置自然資源方面的主導(dǎo)作用和公眾在自然資源治理中的主力作用，導(dǎo)致政府失靈和公眾參與無門；使作為經(jīng)濟(jì)人的自然人和法人失去對自己財產(chǎn)和資源的預(yù)期，形成“無預(yù)期、無恒產(chǎn)、無恒業(yè)”的憂慮，導(dǎo)致土豪破財、富人外移、資金外逸和企業(yè)難以可持續(xù)發(fā)展的后果；使政府及其官員（國家所有自然資源權(quán)的代表）按照物權(quán)本性對自然資源行使“直接支配和排他的權(quán)利”，以權(quán)開路、以權(quán)尋租、以權(quán)謀私，導(dǎo)致政府官員有組織謀私、集體腐敗的悲��；混淆了民法物權(quán)法與行政法、環(huán)境資源法的重點(diǎn)和特點(diǎn)，不利于民法、行政法和環(huán)境資源法以及民法學(xué)、行政法學(xué)和環(huán)境資源法學(xué)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

為此應(yīng)該強(qiáng)調(diào):樹立三種財產(chǎn)（公有財產(chǎn)、私有財產(chǎn)和公眾共用財產(chǎn)）協(xié)調(diào)發(fā)展的理念；搞好三種財產(chǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展的頂層設(shè)計；建立三種財產(chǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制和機(jī)制；確立三種財產(chǎn)權(quán)（公有財產(chǎn)權(quán)、私人財產(chǎn)權(quán)和公眾共用財產(chǎn)使用權(quán)）的權(quán)利體系，建設(shè)規(guī)范三種財產(chǎn)的法律制度。樹立三種財產(chǎn)（公有財產(chǎn)、私有財產(chǎn)和公眾共用財產(chǎn)）的觀念，可以套用我國農(nóng)民的話來表示，即“交足國家的，留夠集體的，剩下都是自己的，還有一份是大家共用的”。從某種意義上可以認(rèn)為：私有財產(chǎn)是構(gòu)成個人自治和家庭完整的物質(zhì)基礎(chǔ)，沒有私有財產(chǎn)就沒有人的尊嚴(yán)和獨(dú)立，沒有私有財產(chǎn)就沒有家庭；國家財產(chǎn)（包括國家私產(chǎn)和政府公務(wù)財產(chǎn)，又稱行政公產(chǎn)）是構(gòu)成政府的物質(zhì)基礎(chǔ)，沒有國家財產(chǎn)就無法進(jìn)行政府公務(wù)活動，就沒有政府的權(quán)威，就沒有政府；公眾共用物（或公眾共用財產(chǎn)）是構(gòu)成公民社會的物質(zhì)基礎(chǔ)，沒有公眾共用財產(chǎn)就沒有公眾的行動自由和公眾的自由交往，就沒有以人與人、人與自然之間的廣泛交流為基礎(chǔ)的公民社會。我國有些人不承認(rèn)環(huán)境資源等公眾共用物是一種財產(chǎn)或財富，他們奉行的是“只要金山銀山油氣，不要綠水青山大氣；為了金山銀山油氣，犧牲綠水青山大氣”。我們現(xiàn)在應(yīng)該理直氣壯地宣稱，“既要金山銀山油氣，又要綠水青山大氣”；當(dāng)有人貶低保護(hù)環(huán)境生態(tài)的價值和意義時，要義正嚴(yán)詞地指出“綠水青山大氣就是金山銀山油氣，綠水青山大氣重于金山銀山油氣”； 當(dāng)因嚴(yán)重污染破壞環(huán)境的工業(yè)項目要自毀家園時，要敢于喊出“寧要綠水青山大氣，不要金山銀山油氣”的聲音。

鑒于我國學(xué)界與實(shí)務(wù)界對公眾共用物（包括公眾共用自然資源、公眾共用財產(chǎn)）認(rèn)識的缺乏和不足，我們應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)樹立公眾共用物的理念，搞好公眾共用物的頂層設(shè)計，確立公眾共用自然資源（公眾共用財產(chǎn)）使用權(quán)，建設(shè)公眾共用物的治理體系和法治體系。所謂公眾共用物（commons）是指不特定多數(shù)人（即公眾）可以自由 、直接、非排他性享用的東西。這里的東西包括空間、物體及其功能。用普通老百姓熟悉易懂的日常用語來說，“公眾共用物”就是每一個老百姓不經(jīng)其它人（包括政府、組織、單位和個人）批準(zhǔn)、同意，也不需要額外花錢（即向他人交付專門使用費(fèi)），而可以自由、直接、免費(fèi)和非排他性享用的東西。例如，公眾共用的大氣、天空、流水、海洋、原野（如遠(yuǎn)離城市村鎮(zhèn)的沙漠、戈壁、空曠、森林、草原、崇山峻嶺等）等自然資源，以及公眾共用的街道、道路、廣場、公園、城市空地等人工產(chǎn)品。公眾共用物（公眾共用自然資源、公眾共用財產(chǎn)）與私有物（私有財產(chǎn)）的區(qū)別顯而易見，私有財產(chǎn)是私人可以排他性占有、支配和使用的財產(chǎn)，而公眾共用財產(chǎn)是公眾中每一個人都可以非排他性使用的財產(chǎn)。公眾共用物（公眾共用自然資源、公眾共用財產(chǎn)）與公有財產(chǎn)的區(qū)別也很明確，我國《物權(quán)法》中的公有財產(chǎn)（包括國家所有財產(chǎn)和集體所有財產(chǎn)）是指由國務(wù)院或集體經(jīng)濟(jì)組織代表“全體人民”或“農(nóng)民集體”行使所有權(quán)的財產(chǎn)，而公眾共用物（公眾共用自然資源、公眾共用財產(chǎn)）是指由公眾中的每個人直接、自由、免費(fèi)和非排他性享用的物、自然資源或財產(chǎn)。目前我國法律政策中的“公共利益”或公共利益載體不一定是公眾共用物或公眾共用財產(chǎn)，如軍隊的坦克大炮等軍用品和政府辦公大樓等屬于公共利益或公共利益載體，但不屬于公眾共用物；而公眾共用物（公眾共用自然資源、公眾共用財產(chǎn)）一定屬于公共利益或公共利益載體。堅持自然資源的公有性的關(guān)鍵是堅持公眾共用自然資源，維護(hù)公眾共用自然資源就是維護(hù)自然資源的公有性。

“綠水青山就是金山銀山”實(shí)際上就是指，自然資源、環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)就是財富、財產(chǎn)、資產(chǎn)、資本和自然產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品。我認(rèn)為：(1)要樹立自然資源也是財富或財產(chǎn)和自然資源價值、自然資源資產(chǎn)、自然資源資本的觀點(diǎn)，將公眾共用自然資源作為一種重要的財富、財產(chǎn)、資本和產(chǎn)品。（2）自然資源從整體上看基本上屬于公眾共用物、公眾共用資源、公眾共用財產(chǎn)或財富，不能籠統(tǒng)要求對一切自然資源都建立自然資源物權(quán)（本文所稱自然資源物權(quán)都是指具有排他性的物權(quán)），只能具體地對某些“四至”明確的自然資源設(shè)立物權(quán)。（3）對自然資源整體（如整條長江、整個渤海）不宜設(shè)立單個自然資源物權(quán)，對自然資源的某個部分或局部性自然資源（如長江的某個局部江面或江岸）可以設(shè)立“四至”明確的單個物權(quán)；對自然資源利用的一個特點(diǎn)是無法對自然資源采取“整體性利用”，而必須把它分為一個個具體的“特定物”。（4）對具有排他性的自然資源（地域界限明確、可以“四至”的自然資源）可以設(shè)立自然資源物權(quán)，對不具有排他性的自然資源不宜設(shè)立自然資源物權(quán)。（5）對經(jīng)營性自然資源（盈利性、交易性、稀缺性、效益性、規(guī)模性、可確權(quán)性）可以設(shè)立自然資源資產(chǎn)物權(quán)，對非經(jīng)營性自然資源（公益性、公眾共用性自然資源）不宜設(shè)立排他性的自然資產(chǎn)物權(quán)；或者說，對營利性、交易性使用自然資源資產(chǎn)可以設(shè)立物權(quán)，對公眾基本需要（指維持其生存、發(fā)展和基本人權(quán)需要）享用的自然資源不宜設(shè)立自然資源物權(quán)。（6）對公眾使用自然資源已經(jīng)成為習(xí)慣性權(quán)利、歷史性權(quán)利的，不宜設(shè)立自然資源物權(quán)。

我們應(yīng)該對自然資源進(jìn)行分類，針對不同種類和具有不同屬性的自然資源建立不同的自然資源法律制度，建立自然資源的公有權(quán)（公共所有權(quán)）、私有權(quán)（私人所有權(quán)）和公眾使用權(quán)及其相關(guān)法律制度。其中民法物權(quán)法的重點(diǎn)是規(guī)范私產(chǎn)和私權(quán)（包括私人所有自然資源資產(chǎn)和私人自然資源所有權(quán)，以及作為國家私產(chǎn)的公法人自然資源資產(chǎn)所有權(quán)）；行政法的重點(diǎn)是規(guī)范公產(chǎn)和公權(quán)（包括作為國家公產(chǎn)的國家所有自然資源資產(chǎn)、國家所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和自然資源行政管理權(quán)）；環(huán)境資源法的重點(diǎn)是規(guī)范作為公眾共用物的公眾共用自然資源和公眾共用物使用權(quán)（包括作為公眾共用物的環(huán)境、自然資源和生態(tài)系統(tǒng)，以及公眾對環(huán)境、自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的非排他性享用權(quán)）。公眾共用物（公眾共用自然資源、公眾共用財產(chǎn)）是環(huán)境資源法學(xué)的邏輯起點(diǎn)，環(huán)境資源生態(tài)法主要是規(guī)范公眾共用物的一種法律。生態(tài)文明建設(shè)的一項重要任務(wù)，是在保持公有財產(chǎn)、私有財產(chǎn)和公眾共用財產(chǎn)協(xié)調(diào)平衡和防治兩類公眾共用物悲劇的前提下，逐步擴(kuò)大公眾公用物的數(shù)量、提高公眾共用物的質(zhì)量，保障公眾共用物的可持續(xù)供給，建設(shè)公物共享、大道通行、天下為公、人與自然和諧發(fā)展的美麗中國。

（課題組供稿）