我國大中城市公共交通可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展的制度設(shè)計與運營機制研究中期檢測報告

一、研究進展情況

1. 研究計劃總體執(zhí)行情況及各子課題進展情況

1.1項目計劃總體執(zhí)行情況

項目按照研究計劃執(zhí)行，完成計劃任務(wù)要求。2014年7月以來的研究進展情況見表1所示。

表1 2014年7月以來的研究進展情況

學(xué)術(shù)論文

論著

階段成果報告

博士學(xué)位論文

碩士學(xué)位論文

研究計劃

15~18篇

3

實際完成

22篇

1

3

2

2

1） 發(fā)表學(xué)術(shù)論文22篇，其中SSCI檢索論文6篇（見成果清單）

2） 完成論著《基于多維影響因素的通勤出行決策行為》1部

3） 提交階段成果報告3個，包括：“”關(guān)于建立公共交通票價動態(tài)調(diào)節(jié)機制的建議、“”“公交財政補貼應(yīng)以效率為核心”和“建議政府從“補貼”到“購買”公共交通服務(wù)模式轉(zhuǎn)變”等。

4） 2015年在東方早報上發(fā)表“政府“購買”公共交通服務(wù)比財政“補貼”好“和“如何給公共交通定票價”等2篇文章

5） 畢業(yè)2名博士研究生和2名碩士研究生

1.2 各子課題進展情況

子課題一《公共交通系統(tǒng)可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展的內(nèi)涵、條件及目標模式研究》進展情況

已完成《公共交通系統(tǒng)可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展的內(nèi)涵、條件及目標模式研究》研究報告。

研究報告通過對國內(nèi)眾多大中城市主要交通相關(guān)數(shù)據(jù)進行了收集整理，重點對無錫、南京、廈門、南寧、貴陽、蘭州、大連、北京、上海、廣州等幾個國內(nèi)城市的公共交通優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)狀進行了系統(tǒng)研究，發(fā)現(xiàn)目前國內(nèi)城市公共交通發(fā)展主要存在以下問題：（1）公共交通道路用地面積少，線網(wǎng)密度還有待提高。（2）需要完善公交票價及補貼體系；（3）需要完善行業(yè)管理體系；（4）加強公共交通基礎(chǔ)建設(shè)；（5）缺乏全面的信息化建設(shè)。

我國可以借鑒世界其他各大城市的經(jīng)驗，同時結(jié)合自身的實際情況，設(shè)計出具有因地制宜特點的適合城市的優(yōu)先發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的公共交通措施及辦法。課題系統(tǒng)研究巴西的庫里蒂巴 、美國的芝加哥、加拿大的溫哥華、中國香港、瑞典的斯德哥爾摩、新加坡、日本的大阪和德國的柏林八個城市的公共交通可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展的情況，總結(jié)出國外城市公共交通優(yōu)先發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗及對我國的啟示。

課題進一步從影響因素、衡量公共交通可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展水平的相關(guān)指標，以及大中城市公共交通可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展的目標等方面，系統(tǒng)研究了公共交通系統(tǒng)可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展的內(nèi)涵。

在對國內(nèi)外主要大中城市公共交通可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)狀及公共交通可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展內(nèi)涵研究的基礎(chǔ)上，課題進一步對公共交通可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展實現(xiàn)條件進行了分析，包括道路基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通設(shè)施、行政管理體制、政策、法規(guī)和資金保障等六個方面。

最后，課題分別從道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共交通設(shè)施設(shè)計、公共交通行政管理體制、公交票價機制、公交補貼測算方法及考核評價模式、公交可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展法規(guī)體系、公交可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展財稅保障體系等方面對大中城市公共交通可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展的目標模式給出了建議。

子課題二《公共交通導(dǎo)向的城市發(fā)展與土地利用模式研究》進展情況

2014年7月以來，研究成果已轉(zhuǎn)化為學(xué)術(shù)專著1本、國際期刊論文4篇（SSCI與SCI雙檢索論文3篇，A&HCI與SCI雙檢索論文1篇）、中文期刊論文1篇。子課題二《公共交通導(dǎo)向的城市發(fā)展與土地利用模式研究》已完成《提升公交吸引力的土地使用政策》研究并形成研究報告。研究報告的主要內(nèi)容包括：1）我國大中城市公共交通與土地使用現(xiàn)狀分析；2）我國大中城市客運交通發(fā)展趨勢分析；3）我國大中城市面向公共交通的土地開發(fā)模式研究；4）土地使用政策對土地使用的調(diào)節(jié)機制研究；5）我國大中城市提升公交吸引力的土地使用政策研究。

子課題二已基于案例城市江蘇省蘇州市和山東省東營市展開了深入的數(shù)據(jù)調(diào)研，并對調(diào)研數(shù)據(jù)進行了系統(tǒng)整理。在此基礎(chǔ)上，子課題二應(yīng)用調(diào)查數(shù)據(jù)，對蘇州市和東營市現(xiàn)狀土地使用政策進行了深入分析，并提出了提升公交吸引力的土地使用政策；子課題二已從我國大中城市公共交通與土地使用現(xiàn)狀分析、面向公共交通的土地開發(fā)模式研究、土地使用政策對土地使用的調(diào)節(jié)機制研究、以公共交通為導(dǎo)向的土地使用政策等四個方面收集了幾百篇國內(nèi)外文獻和研究報告，并進行了歸類整理。

子課題二的部分研究成果以主題演講的形式在“2015國際中國規(guī)劃學(xué)會（IACP）年會”（9th International Association for China Planning Conference, Chongqing, 2015）上進行展示，獲得了較高的評價。

子課題三《大中城市優(yōu)化公交服務(wù)供給的運營模式、財政扶持及融資機制研究》進展情況

本子課題擬解決的主要問題包括三個方面。一是建立健全的城市公共交通投入、補貼和補償制度。其中不僅涉及到地方財政預(yù)算編制的改革，而且還涉及對公交運營企業(yè)財務(wù)制度實施監(jiān)管和核查。既從進一步減免公交企業(yè)稅費的角度進行研究，又要考慮如何通過直接財政補貼形成激勵機制，促進公交企業(yè)自身的發(fā)展和提高。二是研究公交補貼的融資機制，拓寬政府補貼資金的來源渠道。改變當前公交運營企業(yè)多種經(jīng)營的狀況，改由地方政府進行融資，設(shè)立穩(wěn)定的專項發(fā)展基金。三是研究中央財政和地方財政的分工和各自作用。我國幅員廣闊，不同地區(qū)的大中城市情況差別明顯。中央財政可以作為地方財政的補充，一方面調(diào)節(jié)地區(qū)差異，一方面也可以形成激勵機制，引導(dǎo)調(diào)動地方政府的積極性。

針對以上提出的三個方面的主要問題，本子課題擬從改善公交供給的總體目標出發(fā)，研究我國當前政策背景下的城市公交的運營模式、財政扶持和融資制度，具體內(nèi)容從如下四個方面展開：

1）城市公共交通的基本屬性和政府職責界定：對城市公共交通基本屬性的再認識，是改善公交供給最基本的出發(fā)點。公共交通外溢性所產(chǎn)生的社會效益，決定了它作為準公共產(chǎn)品的基本屬性。而公共交通要在城市交通中發(fā)揮作用，具有可以其他交通方式競爭的優(yōu)勢，公交運營必須保證一定的效率。因此，保持公共交通社會公平性和效率之間的平衡關(guān)系，是改善公交供給的關(guān)鍵問題。其次，公共交通作為準公共產(chǎn)品的基本屬性，決定了地方政府具有維持公交供給的職責，公共交通不能完全市場化，公共部門必須對公交運營實施監(jiān)管。為此，厘清公共監(jiān)管的職責范圍和行為方式，也是改善公交供給必須要考慮的問題。就此問題，子課題研究團隊對界定公共交通的概念和性質(zhì)進行了專門的調(diào)研和分析，并在《公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的幾個認識誤區(qū)》、《公交改革思路辨析》等論文中就此問題進行了較為深入的探討，提出了廣義和狹義兩種認識理解，并相應(yīng)設(shè)定了公共政策導(dǎo)向。

2）城市公交運營模式運營機制設(shè)計。城市公交的運營模式?jīng)Q定了政府和公交運營企業(yè)之間的關(guān)系。國際城市中多樣化的組織模式和長期的實踐經(jīng)驗，為我國大中城市的公交運營模式提供了豐富的樣本。依托現(xiàn)有的大量文獻分析和案例研究，從政府-企業(yè)合作的法律框架、合作關(guān)系締結(jié)方式與程序、各自的角色地位和權(quán)利義務(wù)等方面，對現(xiàn)有的各種運營模式進行比較分析。結(jié)合我國實際情況，提出建議性的公交運營模式，并探討在我國城市實施的可能性。對此問題，子課題研究團隊收集了國內(nèi)外多種類型的公交運營模式案例，通過交叉對比分析，確定不同運營機制的優(yōu)缺點，并結(jié)合我國具體的政策環(huán)境和大中城市的實際情況，進行機制設(shè)計，該項工作目前進展順利，即將形成研究成果發(fā)表。

3）公共財政扶持機制研究。首先，研究分析城市公共交通投入、補貼和補償制度。從地方財政預(yù)算編制的改革和公交運營企業(yè)財務(wù)核查制度兩個方面，在借鑒國際經(jīng)驗和既有研究成果的基礎(chǔ)上，提出建議。同時選取若干大中城市中的公交企業(yè)進行案例剖析，了解公交運營企業(yè)的財務(wù)狀況，研究企業(yè)稅費減免以及通過財政補貼形成激勵機制的可能性。其次，研究各種可能的政府補貼資金的來源渠道，提出新的公交補貼的融資機制。再者，研究中央財政和地方財政的分工和各自作用。借鑒國際城市的經(jīng)驗，提出在我國設(shè)立“城市公交發(fā)展國家基金”。對這一方面的問題，研究團隊重點選取了法國作為案例，重點考察了該國中央政府對城市公交建設(shè)發(fā)展的財政扶持政策，并借鑒其他研究團隊針對美國、日本的研究成果，完成了《中央政府對城市公交建設(shè)發(fā)展的財政扶持政策——法國的相關(guān)政策演變綜述及對我國的啟示》一文，發(fā)表在中文核心期刊《國際城市規(guī)劃》上。

4）融資機制研究。由于我國的交通系統(tǒng)存在政府預(yù)算內(nèi)投資不足、投融資渠道狹窄、稅收使用不當、私人投資激勵不足等問題，而政府通過加強基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管、完善民間資本投入的激勵機制，鼓勵企業(yè)充分地利用資本市場來進行融資，吸引更多社會資本進入公共交通的基礎(chǔ)設(shè)施和運營建設(shè)。對于一些靠項目本身很難或者不能收回投資金額的公共交通建設(shè)，可以通過一些特殊政策，比如稅收或其他的補償措施，形成合理的資金回收和回報機制。首先通過融資理論問題的討論，給出各種融資政策對公交建設(shè)的影響，接著采用實踐中公共交通融資的案例分析來說明各種融資機制的優(yōu)缺點，提出適合我國公交融資機制。關(guān)于這一問題，研究團隊重點通過“以公交優(yōu)先發(fā)展為導(dǎo)向的城市開發(fā)模式”即“TOD模式”的研究，考慮如何通過站點周邊土地開發(fā)的融資能力，通過溢價歸公（Value Capture）的制度設(shè)計，為公共交通建設(shè)和發(fā)展建立穩(wěn)定的資金來源。與國際合作研究團隊共同撰寫的相關(guān)論文，已發(fā)表在法國學(xué)術(shù)雜志Flux上，并獲得APERAU2016大會優(yōu)秀論文提名。

在2014年7月至今，子課題團隊參與了國內(nèi)重要的學(xué)術(shù)會議5次，國際學(xué)術(shù)會議3次，并受邀在大會上宣讀論文，進行學(xué)術(shù)交流。

2015年10月，子課題團隊和法國國立斯特拉斯堡建筑學(xué)院、法國交通技術(shù)企業(yè)SYTRA簽訂合作協(xié)議，在上海同濟大學(xué)共同創(chuàng)立“大城市創(chuàng)新機動性研究中心”，擬就推進中法兩國在城市交通領(lǐng)域，特別是以現(xiàn)代有軌電車為代表的城市公共交通，的聯(lián)合科研和學(xué)術(shù)交流。

子課題四《“公交出行需求引導(dǎo)模式研究》進展情況

根據(jù)研究工作大綱，該子課題主要包括四部分研究內(nèi)容：公共交通需求影響因素確定及其作用機制研究、公共交通服務(wù)質(zhì)量評估及監(jiān)督機制研究、公共交通動態(tài)票價核定與管理模式研究、公共交通出行需求引導(dǎo)模式研究。

課題組首先制定了細致的工作大綱，進一步明確了每一個研究內(nèi)容的技術(shù)框架、體系結(jié)構(gòu)和理論方法，然后在工作大綱的指導(dǎo)下，具體針對每一項內(nèi)容展開研究。首先研究了公共交通需求影響因素及其作用機制，將大城市公交需求影響因素歸結(jié)為宏觀和微觀兩個層面，包括城市用地規(guī)模和布局、公共政策、交通基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟發(fā)展水平、出行者特征、出行特征和公共交通服務(wù)水平等，研究發(fā)現(xiàn)交通方式的選擇是由出行者按其經(jīng)濟收入水平而對具有特定選擇效用的某種交通方式的偏好所決定的。交通政策具有對交通行為進行引導(dǎo)、制約和調(diào)節(jié)的作用。本部分研究成果已經(jīng)形成了研究報告，并經(jīng)過課題組的內(nèi)部討論后進行了修改和完善。

其次，研究完成了公交服務(wù)質(zhì)量評估及監(jiān)督機制，從政府、公交行業(yè)環(huán)境、公交企業(yè)與乘客四個層次分析了城市公交服務(wù)質(zhì)量的主要影響，以公交營運車輛為最低評估及監(jiān)督層次，并將車站納入線路管理層次之中，形成車輛、線路和線網(wǎng)三個層次的服務(wù)質(zhì)量，構(gòu)建公交服務(wù)質(zhì)量評估及監(jiān)督評價指標體系，具體包括：營運車輛、營運線路、營運服務(wù)、滿意度測評（具體包括：公交行業(yè)滿意度、公交企業(yè)滿意度及乘客滿意度）、安全運營及投訴處理六個維度，細化為36項指標。并對每個指標進行標準化處理和劃定評價等級，構(gòu)建公交服務(wù)質(zhì)量評估及監(jiān)督指標測度模型。從公交企業(yè)實際運營層面，采用信息熵與SE-DEA模型建立公交運營績效綜合評價模型；同時從乘客感知層面，基于顧客滿意度理論構(gòu)建公交服務(wù)質(zhì)量差距分析模型，并對建立的公交服務(wù)質(zhì)量差距分析模型進行實證分析。本部分研究成果已經(jīng)形成了研究報告，并經(jīng)過課題組的內(nèi)部討論后進行了修改和完善。

之后，完成對公家票價的核定與管理模式展開研究，以基于居民出行時間分布的不同，即客流量的不同，利用拉姆齊模型構(gòu)建了公交分時段定價模型，具體分為高峰和非高峰定價模型。從研究公交票制結(jié)構(gòu)出發(fā)，豐富公交票制結(jié)構(gòu)的多樣性（如分段計程票制、季節(jié)性優(yōu)惠票制、特殊人群優(yōu)惠票制、分時段票制），以體現(xiàn)公交票價的動態(tài)性。并從票制制定、票價執(zhí)行、票價評價三個機制方面來制定與完善公交票價管理模式。

最后，對居民出行特征進行概述，在此基礎(chǔ)上從出行者自身和公交系統(tǒng)運營管理者的角度提出了兩者對與城市公共交通模式的需求；然后分析城市形態(tài)、規(guī)模以及未來發(fā)展趨勢與公共交通系統(tǒng)匹配關(guān)系，即公共交通與城市體系的區(qū)域整合研究，提出以公交為導(dǎo)向發(fā)展模式；基于層次分析、多目標分析等數(shù)學(xué)分析方法，結(jié)合城市特點和居民出行特性，構(gòu)建多元化公共交通系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，提出多元化公交組合模式；最后從政策、規(guī)劃、管理及公眾參與等方面提出發(fā)展多元化公共交通模式的實施戰(zhàn)略。

子課題五 “政策評價與實施建議研究” 進展情況

對政府公交補貼政策進行了較為全面的分析，認為實踐中由于信息不對稱，往往出現(xiàn)公交企業(yè)核算的成本與政府核算的成本不一致問題，需要政府與企業(yè)之間進行多次溝通協(xié)調(diào)，大大增加了二者的交易成本。雖然有些城市采用了第三方審計，平息了成本計算結(jié)果的爭議，但是公交企業(yè)是否主動控制成本也是財政補貼需要考慮的問題。因此，提出政府從財政“補貼”到“購買”公共交通服務(wù)的制度轉(zhuǎn)變，并設(shè)計了運營機制。

對產(chǎn)權(quán)效率問題進行研究，認為在當前政府實施的公交政策下，產(chǎn)權(quán)制度安排形式對公共交通優(yōu)先發(fā)展沒有表現(xiàn)出明顯的促進作用，產(chǎn)權(quán)制度安排處于困境之中--效率難以體現(xiàn)。公共交通吸引力不足，一個非常重要的原因是公交企業(yè)服務(wù)水平和效率不能滿足公眾需求，沒有可依賴性。服務(wù)水平和效率提高不僅與政府財政支持力度有關(guān)，而且與企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度模式相關(guān)，現(xiàn)狀中國城市公交企業(yè)產(chǎn)權(quán)效率低。產(chǎn)權(quán)制度是經(jīng)濟制度的核心，不同的產(chǎn)權(quán)制度安排產(chǎn)生的效率不同，因此，要提高效率必然需要產(chǎn)權(quán)制度的變遷。雖然公共交通運營國有化有利于資源配置、線路優(yōu)化和抑制過度競爭，但一個不爭事實是市場由于缺乏競爭機制而導(dǎo)致服務(wù)水平和運營效率低下，并且需要政府持續(xù)的財政資金扶持，政府財政負擔過重，這種情況會制約城市公共交通的可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展。研究提出中國大中城市要以公有產(chǎn)權(quán)為主體，多種產(chǎn)權(quán)制度并存，培育適度競爭環(huán)境。建議在1 家國有企業(yè)基礎(chǔ)上，增加1 家~2 家股份制或民營公交企業(yè)，培育適度競爭環(huán)境。城市規(guī)模不同，公交企業(yè)數(shù)量不同，但是政府要嚴格控制企業(yè)數(shù)量，集約高效是城市公共交通行業(yè)未來發(fā)展之路。因此，公共交通產(chǎn)權(quán)制度效率發(fā)揮的關(guān)鍵就是要既能體現(xiàn)公共交通的公益性，又能使市場具有有效的競爭機制。

對公共交通票價動態(tài)調(diào)節(jié)機制問題進行了研究，認為低票價和票價長期不變使政府成本逐年增加，運營商運營收入下降，嚴重影響了城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的可持續(xù)性。中國城市公交票價制定應(yīng)采取在基礎(chǔ)票價基礎(chǔ)上，定期進行調(diào)節(jié)原則，即新票價=基礎(chǔ)票價+調(diào)節(jié)幅度�；�礎(chǔ)票價是目前城市正在實行的票價，在基礎(chǔ)票價基礎(chǔ)上，根據(jù)運營商每年發(fā)生的運營成本，綜合考慮政府財政承受能力和公眾出行成本，確立票價調(diào)整幅度。公交票價動態(tài)調(diào)節(jié)機制的基本原理是：物價上漲和勞動力成本上升導(dǎo)致運營商運營成本增加，加大了政府財政補貼支出；政府在綜合考慮社會民生工程的財政投入后，評估政府對公交補貼的財政承受能力；如果政府財政壓力過大，考慮通過票價調(diào)整緩解財政壓力。在票價調(diào)整過程中，還要增加公平性評估，主要對低收入群體的公交出行影響進行評估。在公平性評估基礎(chǔ)上，政府發(fā)布公交票價調(diào)整方案；新票價執(zhí)行過程中，仍需對票價方案進行評價。票價方案執(zhí)行的評價內(nèi)容主要包括公眾出行成本和運營商服務(wù)水平等方面，評價結(jié)果為下一輪票價調(diào)整提供參考。

對公共交通對城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐水平進行評價，借鑒能力規(guī)劃理論，提出支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展的公共交通三種發(fā)展模式；開發(fā)了評價城市公共交通對城鎮(zhèn)化發(fā)展支撐水平的能力系數(shù)，使用2011年和2012年中國78個大中城市相關(guān)數(shù)據(jù)，對不同規(guī)模和不同區(qū)域城市公共交通對城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐水平進行評價。研究結(jié)果表明，中國城市公共交通與城鎮(zhèn)化發(fā)展具有同步發(fā)展模式特征，供給能力儲備不足，能力供給缺乏彈性；公共交通對城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐水平具有明顯的經(jīng)濟地理特征，即華北、東北和華東地區(qū)城市公共交通對城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐力度較大，而西南和西北地區(qū)城市的支撐作用較弱；城市規(guī)模對城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐水平具有差異性，大城市（城鎮(zhèn)人口200-250萬人）表現(xiàn)出很好的支撐作用，相比之下，中小城市支撐力度不夠。建議城市根據(jù)自身公共交通能力發(fā)展水平，合理選擇發(fā)展模式，并注重運營效率的提高。

2. 調(diào)查研究及學(xué)術(shù)交流情況（調(diào)研數(shù)據(jù)整理運用、文獻資料收集整理、學(xué)術(shù)會議、學(xué)術(shù)交流、國際合作等）

2.1 調(diào)研及資料收集情況

對眾多城市進行了廣泛調(diào)研和資料收集，采取網(wǎng)上收集資料（如政府網(wǎng)站）和實地調(diào)研等形式，掌握了中國大中城市的公共交通優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)狀，同時也對國外公交都市城市的公交發(fā)展情況進行了資料收集。

2014年8月課題組對廣東省廣州、中山和佛山市，以及深圳市進行了實地調(diào)研。主要調(diào)研內(nèi)容包括：1）各城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略實施情況；2）產(chǎn)權(quán)制度對公共交通優(yōu)先發(fā)展是否具有積極推動作用；3）公共交通優(yōu)先發(fā)展可持續(xù)性問題；4）公交企業(yè)是否具有造血功能。帶著這些調(diào)研問題，課題組走訪了廣州市一汽巴士有限公司和電車公司、廣東省公共交通協(xié)會、廣東省交通委、佛山參與TC模式運營的公交公司、中山市公共交通運輸集團有限公司、深圳市交通委和深圳市巴士集團，以及華南理工大學(xué)和深圳大學(xué)相關(guān)教授。通過調(diào)研，明確了目前城市公共交通發(fā)展問題主要有： 1）缺乏長期穩(wěn)定政策引導(dǎo)；2）政府行政干預(yù)太多；3）設(shè)施場站缺乏；4）政府補貼滯后、不到位；5）駕駛員嚴重缺乏；6）公共交通管理專業(yè)人才缺乏；7）票價低。通過這次調(diào)研，課題組完成了“建議政府從“補貼”到“購買”公共交通服務(wù)模式轉(zhuǎn)變”研究報告。

課題組于2014年9月先后完成了寧夏銀川、湖北襄陽、湖南長沙、江蘇鹽城、山東青島、遼寧沈陽、撫順、葫蘆島，以及吉林通化等市的實地調(diào)研。調(diào)研聚焦的主要問題是：企業(yè)制度對公共交通可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展的影響。課題組對這些城市的公共交通管理機構(gòu)和公交運營企業(yè)進行了調(diào)查走訪，通過查看相關(guān)資料和座談會等形式，了解了這些城市公共交通行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及面臨的問題。調(diào)查的城市中，不同城市具有不同的公共交通企業(yè)制度。沈陽、撫順和長沙等市公交市場多種企業(yè)制度模式并存，即同時擁有國有、民營、股份制等模式；葫蘆島、青島、銀川、襄陽、通化和鹽城等市分別只有一家公交企業(yè)，除了葫蘆島市公交企業(yè)為國有控股企業(yè)外，其它城市均為國有壟斷企業(yè)�？傮w上看，中國城市公共交通市場存在國有壟斷、國有控股、國有參股、民營、股份制、外資等多種企業(yè)制度形式，表明中國現(xiàn)階段公共交通市場具有企業(yè)制度多元化特征。根據(jù)此次調(diào)研情況，課題組撰寫了學(xué)術(shù)論文“公共交通產(chǎn)權(quán)制度安排困境與對策”發(fā)表在現(xiàn)代管理科學(xué)雜志上。

2016年5月課題組對常州市市民進行了問卷調(diào)查，旨在識別顯著影響中國大中城市居民交通方式選擇的因素、判斷提高公共交通服務(wù)水平和交通需求管理政策對居民交通方式的轉(zhuǎn)變是否真的有效、尋找居民對公交車產(chǎn)生兩種差異態(tài)度（愿意接受、始終不愿意接受）的原因。從而，回答城市居民由私家小汽車或電動自行車向公交車轉(zhuǎn)換的可能性。調(diào)查結(jié)果顯示，不管是小汽車擁有者，還是電動車擁有者，改善公共交通服務(wù)水平和交通需求管理政策對私家車居民向公交車轉(zhuǎn)換的可能性是存在的。其中，改善公共交通服務(wù)可轉(zhuǎn)變電動車擁有者的出行方式選擇行為，但對于小汽車擁有者來說，單純改善公共交通服務(wù)水平是不夠的，還需要交通需求管理政策來配合使用。

2016年7月課題組赴日本實地考察了包括福岡、岐阜、大阪、廣島、東京等地的公共交通系統(tǒng)運營情況，初步了解了這些公交系統(tǒng)的運營機制�？傮w上看，日本公共交通系統(tǒng)運營機制為：1）發(fā)達地區(qū)（如東京、大阪）的公交系統(tǒng)主要以軌道交通為主，軌道交通成網(wǎng)，四通八達，競爭激烈、服務(wù)水平較高，軌道交通是人們?nèi)粘３鲂械闹饕�交通工具�?）一個公司可同時開展地鐵、城際鐵路、城市公交、出租車等多種業(yè)務(wù)，如岐阜市的公交、出租車、城際鐵路等同屬于名鐵公司。通過這種方式，企業(yè)內(nèi)部可進行利潤平衡，減少政府公交財政補貼；3）每個地區(qū)的公共交通（軌道交通）市場均存在競爭，城市區(qū)域內(nèi)的巴士公交主要以市營為主，即政府補貼運營。

此外，不同課題組也根據(jù)課題研究需要進行了調(diào)研和資料收集。

2.2 學(xué)術(shù)會議

2015年10月31日，依托于“我國大中城市公共交通可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展的制度設(shè)計與運營機制研究” 國家社科基金重大項目，課題組召開了安泰公共交通優(yōu)先發(fā)展制度設(shè)計研討會。 會議由徐麗群教授主持，浙江大學(xué)王殿海教授、原上海市交港局王秀寶副局長、華南理工大學(xué)靳文舟教授、上海市交通港航發(fā)展研究中心吳聰高級工程師等多位交通專家學(xué)者出席會議。會議回顧總結(jié)了城市交通現(xiàn)存問題，分析了我國城市公共交通吸引力較低的原因，探討了地方政府落實公共交通優(yōu)先發(fā)展政策的實際情況，最后為有效落實公共交通優(yōu)先發(fā)展政策提出了公共交通優(yōu)先發(fā)展制度框架。

2.3 學(xué)術(shù)交流與國際合作

2016年7月4~15日，課題組赴日本進行學(xué)術(shù)交流。期間，拜訪了廣島大學(xué)的張峻屹教授，了解了廣島大學(xué)在交通方面的研究情況，聽取了其博士生對交通出行研究的匯報，共同討論了交通出行方面的理論、方法和研究進展情況；在岐阜大學(xué)與應(yīng)江黔教授對城市公共交通優(yōu)先發(fā)展問題進行了深入討論，了解了日本公共交通系統(tǒng)的運作和定價機制，并對網(wǎng)約車發(fā)展對公交出行影響交換了意見。此次學(xué)術(shù)交流，為課題組的國際合作打下了很好的基礎(chǔ)。

3. 成果宣傳推介情況（成果發(fā)布會、《工作簡報》報送情況、國家社科基金專刊投稿及采用情況等）

3.1 媒體上發(fā)表文章

徐麗群教授于2015年在東方早報發(fā)表2篇署名文章：“政府“購買”公共交通服務(wù)比財政“補貼”好”和“如何給公共交通定票價”，其中“政府“購買”公共交通服務(wù)比財政“補貼”好”文章發(fā)表后，被中國交通運輸部、中國政府采購網(wǎng)、人大經(jīng)濟論壇、光明網(wǎng)、中國改革論壇、中國公路網(wǎng)、網(wǎng)易新聞等17家網(wǎng)站轉(zhuǎn)載，社會效益大。

3.2 《工作簡報》上報情況

承擔課題以來，每年上報國家社科辦2份《工作簡報》。上報簡報情況：2016年“常州市城市居民出行信息調(diào)研工作簡報”、2015年“安泰公共交通優(yōu)先發(fā)展制度設(shè)計研討會工作簡報”和 “2015年上半年研究進展工作簡報”、2014年“關(guān)于公共交通優(yōu)先發(fā)展可持續(xù)性調(diào)研工作簡報”和 “關(guān)于廣東省相關(guān)城市調(diào)研工作簡報”。

3.3 成果要報和國家社科基金�？�投稿情況

自項目研究以來，多次將階段性研究成果向成果要報和國家社科基金專刊投稿，但遺憾的是，研究成果沒有被采納。

3.4 參與兩會情況

2016年國家兩會期間，通過交通大學(xué)提交“公交財政補貼應(yīng)以效率為核心”議案。

3.5 培訓(xùn)政府官員情況

截止到目前，已為眾多城市交通運輸管理部門政府官員培訓(xùn)和宣講“我國大中城市公共交通可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展的制度設(shè)計與運營機制研究”相關(guān)內(nèi)容，重點培訓(xùn)對城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的理解、優(yōu)先發(fā)展政策領(lǐng)域、公共交通發(fā)展相關(guān)制度及運營機制，以及公交都市建設(shè)等內(nèi)容。參與培訓(xùn)的城市包括廣東省佛山市禪城區(qū)和順德區(qū)、四川省資陽和成都市新都區(qū)、遼寧省大連市、湖北的襄陽、湖南省長沙、株洲和岳陽等10余個城市。

4. 研究中存在的主要問題、改進措施，研究心得、意見建議

建議成果要報和國家社科基金�？瘍�(yōu)先采用重大項目的研究成果。

5. 其他需要說明的問題

無。

二、研究成果情況

1. 代表性成果簡介

1.1 監(jiān)管合同形式是否會影響公交企業(yè)運營技術(shù)效率研究

基本內(nèi)容：在我國，城市公共交通是與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的重要基礎(chǔ)設(shè)施。改善公交服務(wù)，是政府的責任。改革開放以來，許多城市對公交服務(wù)進行了改革。公交服務(wù)改革嘗試平衡政府、公交市場與社會公眾三方利益關(guān)系。在組織各方利益主體實現(xiàn)共同目標時，政府起主導(dǎo)作用。由于公交服務(wù)具有準公共物品性質(zhì)，完善的政府監(jiān)管機制對公交服務(wù)健康發(fā)展非常必要。而監(jiān)管合同形式是政府監(jiān)管機制的重要手段。實行改革政策的理論假設(shè)是:公交服務(wù)監(jiān)管合同形式對運營技術(shù)效率產(chǎn)生影響。因此，主要研究目的是通過調(diào)查研究監(jiān)管合同形式對公交服務(wù)運營技術(shù)效率的影響程度來檢驗上述假設(shè)。以我國47家公交企業(yè)在2008-2013年期間的運營成本面板數(shù)據(jù)、監(jiān)管合同形式數(shù)據(jù)、公交企業(yè)特性數(shù)據(jù)和城市特性數(shù)據(jù)為數(shù)據(jù)源，首先基于超越對數(shù)生產(chǎn)函數(shù)時變標示的隨機前沿模型測算公交服務(wù)運營技術(shù)效率；然后，基于傾向得分匹配法評估公交服務(wù)監(jiān)管合同形式對運營技術(shù)效率的影響效應(yīng)，進而對每種公交服務(wù)監(jiān)管合同形式進行比較分析，對城市公共交通服務(wù)系統(tǒng)的管理具有一定的參考價值。

主要觀點與價值：通過理論建模與實證分析，可得到如下結(jié)論：合同形式對公交服務(wù)運營技術(shù)效率具有顯著的正向效應(yīng)，簽訂固定價格合同的公交企業(yè)比簽訂成本加成合同的公交企業(yè)具有較高的運營技術(shù)效率，簽訂總成本合同的公交企業(yè)運營技術(shù)效率要優(yōu)于簽訂凈成本合同的公交企業(yè)運營技術(shù)效率。這表明，完全由政府部門承擔生產(chǎn)風(fēng)險和收益風(fēng)險，而公交企業(yè)不需要承擔任何風(fēng)險，這種監(jiān)管合同方式不是最優(yōu)的選擇；而由公交企業(yè)承擔生產(chǎn)風(fēng)險，政府部門承擔收益風(fēng)險，這種監(jiān)管合同方式可能是最優(yōu)的選擇。此外，還探討了公交企業(yè)特性和城市特性對運營技術(shù)效率的影響。研究結(jié)果表明，公交企業(yè)規(guī)模、公交企業(yè)市場競爭程度與運營技術(shù)效率顯著正相關(guān)，且存在“倒U型”關(guān)系，人口GDP和政府投入與運營技術(shù)效率顯著負相關(guān)，公交線網(wǎng)長度和人口密度對公交企業(yè)運營技術(shù)效率具有正向的影響，但不顯著。查閱已有研究文獻可知，我國并沒有學(xué)者對此問題進行研究，選題具有重大的理論價值和現(xiàn)實價值。本文構(gòu)建了一種公交服務(wù)監(jiān)管合同形式與運營技術(shù)效率關(guān)聯(lián)模型。首次將傾向得分匹配法應(yīng)用于此方面的研究，改變了以往僅僅利用隨機前沿模型分析它們之間的相關(guān)性，有效地控制了其他可觀察的控制變量對運營技術(shù)效率的影響，得到了公交服務(wù)監(jiān)管合同形式對運營技術(shù)效率的影響效應(yīng)。這是本文在研究方法的創(chuàng)新，使這方面的研究取得突破性進展。

社會影響：城市公共交通服務(wù)是關(guān)系到老百姓出行模式選擇和緩解城市交通擁擠的重要手段，本文研究城市公共交通服務(wù)系統(tǒng)的監(jiān)管合同形式對運營技術(shù)效率的影響，比較分析每種監(jiān)管合同形式的適應(yīng)性，為公交服務(wù)管理部門選擇合適的監(jiān)管機制提供理論決策依據(jù)，具有重要的社會價值。同時，首次采用傾向匹配得分法研究公交服務(wù)監(jiān)管合同形式對運營技術(shù)效率的影響效應(yīng)，對解決公交服務(wù)監(jiān)管合同形式比較分析有推動作用。

1.2 公交需求引導(dǎo)分析研究報告

基本內(nèi)容：首先，對居民出行特征進行概述，在此基礎(chǔ)上從出行者自身和公交系統(tǒng)運營管理者的角度提出了兩者對與城市公共交通模式的需求；然后分析城市形態(tài)、規(guī)模以及未來發(fā)展趨勢與公共交通系統(tǒng)匹配關(guān)系，即公共交通與城市體系的區(qū)域整合研究，提出以公交為導(dǎo)向發(fā)展模式；基于層次分析、多目標分析等數(shù)學(xué)分析方法，結(jié)合城市特點和居民出行特性，構(gòu)建多元化公共交通系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，提出多元化公交組合模式；最后從政策、規(guī)劃、管理及公眾參與等方面提出發(fā)展多元化公共交通模式的實施戰(zhàn)略。

主要觀點與價值：首先，論述多元化公交構(gòu)建的必要性：交通運輸系統(tǒng)是一個包含多個子系統(tǒng)的復(fù)雜系統(tǒng)，其復(fù)雜性主要體現(xiàn)在其構(gòu)成要素的多元性、相互關(guān)聯(lián)的動態(tài)性與多樣性。各運輸方式之間經(jīng)歷著由獨自發(fā)展到激烈競爭、再到協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，是一個沿著發(fā)展、協(xié)調(diào)、協(xié)調(diào)發(fā)展的路線循序漸進、不斷發(fā)展的過程；出行距離的增大、機動化水平的加劇、出行方式的多樣化、協(xié)同聯(lián)運的緊密以及城市可持續(xù)的發(fā)展必然要求發(fā)展多元化的公交系統(tǒng)，以適應(yīng)我國城市經(jīng)濟、交通發(fā)展不均衡的情況以及可持續(xù)發(fā)展要求。其次，分析城市居民出行特征，在此基礎(chǔ)上從出行者自身和公交系統(tǒng)運營管理者的角度提出了兩者對與城市公共交通模式的需求。然后，分析城市形態(tài)、規(guī)模以及未來發(fā)展趨勢與公共交通系統(tǒng)匹配關(guān)系，即公共交通與城市體系的區(qū)域整合研究，歸納總結(jié)TOD發(fā)展類型，提出適合我國的TOD發(fā)展模式。緊接著，在分析我國城市與交通發(fā)展的不均衡性以及城市區(qū)域特性與交通模式選擇的匹配關(guān)系的基礎(chǔ)上，提出多元化公交的內(nèi)涵與外延，構(gòu)建多元化公交出行需求引導(dǎo)模式：層次化線網(wǎng)、級別化樞紐以及多樣化票制等一體化管理的多層次、立體化、綜合性的多元化公交體系。最后，從引導(dǎo)政策、規(guī)劃及建設(shè)層面、管理及公眾參與等方面闡述了構(gòu)建多元化公交出行需求引導(dǎo)模式。

社會影響：經(jīng)濟社會水平的不斷進步，促進了城市和交通的飛速發(fā)展，但同時也帶來了諸多的交通問題，如交通擁擠程度增加、交通事故率增多、交通污染嚴重、燃氣燃油等能源的短缺等。針對這些問題，公交優(yōu)先作為城市交通的發(fā)展戰(zhàn)略得到了絕大多數(shù)人的認同。為此，借鑒和引用區(qū)域地理學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)、經(jīng)濟地理學(xué)和系統(tǒng)科學(xué)等相關(guān)理論和研究方法，通過學(xué)科的交叉和滲透，將多元化公交系統(tǒng)構(gòu)建于城市區(qū)域背景下，將公交與城市、城市交通緊密結(jié)合。借鑒國內(nèi)外城市交通發(fā)展戰(zhàn)略成功經(jīng)驗，提出建立“結(jié)構(gòu)有序、功能互補、整體優(yōu)化、統(tǒng)建共享”的等級鑲嵌的和諧交通體系,支持公交的多元化發(fā)展。

1.3 “公交財政補貼應(yīng)以效率為核心”研究報告

基本內(nèi)容：隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展和公交都市建設(shè)的推進，政府財政資金成為公交可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展的重要來源和發(fā)展保證。然而，中國城市公共交通的成本費用審計與評價目前還沒有形成規(guī)范的合理的評價制度，政府對運營商運營成本的評價行為還比較混亂，嚴重制約了補貼資金效率的發(fā)揮；對城市公共交通運營情況進行行業(yè)監(jiān)管，這是絕大部分城市都能做到的。但是，將政府財政補貼資金與運營商服務(wù)水平掛鉤，建立獎懲機制，在許多城市還沒有實行。而且，大多數(shù)城市的運營商都沒有服務(wù)水平承諾。在這種情況下，政府財政補貼資金難以發(fā)揮其效率。

主要觀點與價值：成本費用審計與評價機制應(yīng)規(guī)范與細化：一是實施成本規(guī)制；二是引入第三方審計與評價機制；三是建立運營成本社會公開機制。要對政府財政補貼資金進行績效監(jiān)管，將補貼資金分為兩部分：一部分為基本補貼資金，另一部分為績效補貼資金，將政府財政補貼資金與運營商服務(wù)水平掛鉤，設(shè)立獎懲機制。補貼模式的確定要考慮能使企業(yè)有降低成本的動力，防止低效率。政府財政補貼應(yīng)實施政府購買服務(wù)模式或定額補貼模式，明確定義公交行業(yè)利潤水平，考慮當?shù)赝�期城�?zhèn)在崗職工社會平均工資水平，將補貼標準與行業(yè)利潤結(jié)合。

社會影響：如果運營成本信息向社會公開，必然會引起公眾的關(guān)注和討論，進而引起公眾對公交服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督，也利于運營商改善服務(wù)水平。許多城市為了提升公交服務(wù)水平，開辟客流量不大的線路，導(dǎo)致運營成本非常高。如果城市能將這樣的冷僻線路運營成本公開，公眾就能夠更好地了解公交現(xiàn)狀，對公交運營就會多一份了解和包容。此外，運營成本向社會公開，也會促使運營商對成本進行控制和提高效率。

1.4 “建議政府從“補貼”到“購買”公共交通服務(wù)模式轉(zhuǎn)變”研究報告

基本內(nèi)容：公共交通的準公共物品屬性，客觀上要求政府必須承擔部分公共交通發(fā)展的責任。財政補貼公交企業(yè)運營是政府應(yīng)該承擔的義務(wù)，但補貼什么，補貼多少，一直是各個城市政府面臨的頭痛問題。隨著中國城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略實施的推進，目前許多城市普遍存在政府認為財政補貼負擔過重，而公交運營企業(yè)認為政府財政補貼不到位問題，嚴重制約了城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的可持續(xù)性和社會經(jīng)濟效率�，F(xiàn)有政府財政補貼方式存在的主要問題：票價刷卡補償額度不到位、公交企業(yè)運營成本核算結(jié)果爭議性較大，以及全額補貼難以為繼。上述問題對公共交通優(yōu)先發(fā)展的影響主要表現(xiàn)在：首先，公交企業(yè)負擔部分公益性票價是不合理的，導(dǎo)致公益性虧損與經(jīng)營性虧損界定不清；其次，根據(jù)核算的成本進行事后補貼，無論是成本規(guī)制補貼還是全額補貼，都不利于企業(yè)運營效率的提高和服務(wù)水平的改善，也不利于政府對財政支出的控制；最后，無論國有企業(yè)、股份制企業(yè)，還是民營企業(yè)都是通過政府成本補貼方式運營，沒有很好地體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度安排效率。因此，建議政府從“補貼”到“購買”服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。

主要觀點與價值：建議政府從“補貼”到“購買”服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。城市總是處在一個發(fā)展變化的環(huán)境中，城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的人口流動的增加、城市軌道交通使用導(dǎo)致的客流競爭、居民消費水平的變化，以及公交車輛維修零部件價格不斷上漲等，都會影響政府購買服務(wù)額度制定的合理性和準確性。因此，政府購買服務(wù)需要考慮環(huán)境的變化，及時調(diào)整購買金額。政府設(shè)計合理的準入和退出機制，以及考核機制（包括獎懲機制）。此外，與公交企業(yè)費用結(jié)算周期不宜太長，按月或季度結(jié)算較為合理。對不同社會經(jīng)濟條件的城市，可根據(jù)城市自身條件設(shè)定服務(wù)水平。對經(jīng)濟不發(fā)達城市，線路服務(wù)水平可適當降低，減少政府財政支出；對經(jīng)濟發(fā)達城市，考慮政府財政支出額度，設(shè)定較高的公交服務(wù)水平。

社會影響：政府從“補貼”到“購買”服務(wù)模式轉(zhuǎn)變，政府對線路資源進行優(yōu)化配置，能夠培育適度競爭的市場環(huán)境，從而有利于提高企業(yè)服務(wù)水平；企業(yè)在固定購買金額前提下，運營效率越高，獲得利潤越高，因此，企業(yè)有積極性控制成本和提高效率。此外，城市政府對公共交通市場由主導(dǎo)轉(zhuǎn)向引導(dǎo)，真正使公交企業(yè)從生產(chǎn)型轉(zhuǎn)向經(jīng)營型，產(chǎn)權(quán)制度安排效率得以體現(xiàn)，社會經(jīng)濟效率得以提高。

課題組供稿