“我國(guó)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架與指標(biāo)庫(kù)建設(shè)研究”工作簡(jiǎn)報(bào)第4期

為進(jìn)一步推進(jìn)項(xiàng)目研究，利用在美國(guó)印第安那大學(xué)從事訪問學(xué)者的機(jī)會(huì)，由課題首席專家馬蔡琛教授召集、美國(guó)印第安納大學(xué)公共環(huán)境事務(wù)學(xué)院部分教授參加的《公共預(yù)算績(jī)效治理》課題組研討會(huì)，于2015年5月8日，在美國(guó)印第安納大學(xué)（布魯明頓主校區(qū)）公共環(huán)境事務(wù)學(xué)院（SPEA）舉行。

本次研討會(huì)緊密圍繞國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目的研究主題，對(duì)政府預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)問題，進(jìn)行了深入的探討。會(huì)議由課題首席專家馬蔡琛教授主持，美國(guó)印第安納大學(xué)公共環(huán)境事務(wù)學(xué)院校長(zhǎng)講習(xí)教授Mikesell先生、Zorn教授、Joyce Man教授、子課題負(fù)責(zé)人黃鳳羽教授、課題組成員張莉博士等出席會(huì)議。

結(jié)合國(guó)家社科重大項(xiàng)目“我國(guó)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架與指標(biāo)庫(kù)建設(shè)研究”（批準(zhǔn)號(hào)：12&ZD198）的研究重點(diǎn)，本次課題研討會(huì)以中國(guó)和美國(guó)的公共預(yù)算績(jī)效治理為主要研討對(duì)象，重點(diǎn)分析美國(guó)績(jī)效預(yù)算與地方財(cái)政績(jī)效管理問題，以期為中國(guó)的預(yù)算績(jī)效治理提供借鑒意義。

馬蔡琛教授指出，加強(qiáng)政府預(yù)算績(jī)效治理是建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的必然要求，需要在現(xiàn)實(shí)中細(xì)化分析并客觀評(píng)價(jià)預(yù)算資源配置的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響及差異，提升預(yù)算資源的配置效率。馬蔡琛教授對(duì)中國(guó)目前的預(yù)算績(jī)效管理情況進(jìn)行總體分析和介紹，結(jié)合國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目的研究重點(diǎn)，提出中國(guó)在預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架建設(shè)方面可能面臨的挑戰(zhàn)。馬蔡琛教授指出，綜觀中國(guó)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理改革，主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)顯著特點(diǎn)：一是整合多方資源聚焦財(cái)政預(yù)算績(jī)效問題，為構(gòu)建公共財(cái)政的共同治理結(jié)構(gòu)搭建了基礎(chǔ)性運(yùn)作平臺(tái)。二是通過績(jī)效預(yù)算的精細(xì)化管理，為中國(guó)公共財(cái)政預(yù)算治理結(jié)構(gòu)，從傳統(tǒng)的控制取向走向現(xiàn)代治理視野中的管理取向，提供了現(xiàn)實(shí)的發(fā)展路徑與操作范式。三是預(yù)算績(jī)效管理所體現(xiàn)的陽(yáng)光財(cái)政理念和問責(zé)機(jī)制，有助于完善反腐倡廉的財(cái)政制度基礎(chǔ)。四是地方政府對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理的多元化改革探索，將進(jìn)一步豐富中國(guó)公共財(cái)政體系，有助于實(shí)現(xiàn)整體綜合推進(jìn)與地方多元探索的良性互動(dòng)。

美國(guó)印第安納大學(xué)Mikesell教授對(duì)美國(guó)的預(yù)算績(jī)效治理問題及績(jī)效預(yù)算的總體開展情況，進(jìn)行了較為詳細(xì)的介紹和講解。Mikesell教授認(rèn)為，戰(zhàn)略規(guī)劃層面的溝通、績(jī)效評(píng)價(jià)方法的應(yīng)用、預(yù)算結(jié)果的報(bào)告制度以及有彈性的預(yù)算執(zhí)行，均是績(jī)效預(yù)算的基本要素。傳統(tǒng)的預(yù)算評(píng)估方法往往側(cè)重于關(guān)注預(yù)算過程，忽視預(yù)算目標(biāo)及結(jié)果信息。近年來(lái)，越來(lái)越多的政府部門開始強(qiáng)調(diào)預(yù)算績(jī)效管理問題，更多的關(guān)注預(yù)算結(jié)果，而不僅僅是側(cè)重于預(yù)算過程中的投入及具體活動(dòng)。然而，結(jié)果導(dǎo)向的政府預(yù)算在實(shí)踐中也面臨一系列的挑戰(zhàn)。在具體的績(jī)效評(píng)價(jià)方法設(shè)計(jì)方面，如何實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)方法和預(yù)算結(jié)果之間的合理有效銜接，是預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵問題。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法和預(yù)算結(jié)果的對(duì)接，會(huì)受到環(huán)境因素的影響，事實(shí)上很多公共服務(wù)的結(jié)果是難以評(píng)定及量化的。Mikesell教授認(rèn)為，美國(guó)政府開發(fā)的項(xiàng)目評(píng)級(jí)工具（Program Assessment Rating Tool，簡(jiǎn)稱PART），是美國(guó)政府績(jī)效預(yù)算改革的重要產(chǎn)物。PART系統(tǒng)要求政府進(jìn)行明確的績(jī)效分析及評(píng)估，對(duì)政府項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行量化評(píng)分，并對(duì)評(píng)分過程進(jìn)行公開，該系統(tǒng)通過項(xiàng)目評(píng)分來(lái)引導(dǎo)部門預(yù)算。

美國(guó)印第安納大學(xué)Zorn教授，首先對(duì)美國(guó)預(yù)算績(jī)效管理方面的最新研究進(jìn)展及實(shí)踐情況進(jìn)行了梳理。在此基礎(chǔ)上，Zorn教授以美國(guó)印第安納州政府為例，介紹美國(guó)地方財(cái)政績(jī)效管理情況。Zorn教授重點(diǎn)探討了美國(guó)地方政府績(jī)效預(yù)算的具體方法及其應(yīng)用問題，例如作業(yè)成本法、“服務(wù)投入與完成情況”（Service efforts and accomplishments，簡(jiǎn)稱“SEA”）報(bào)告等。Zorn教授在報(bào)告中指出美國(guó)實(shí)施上述方法的背景和具體要求，這些內(nèi)容對(duì)中國(guó)的預(yù)算績(jī)效治理具有重要借鑒價(jià)值。

Joyce Man教授對(duì)比分析了中美兩國(guó)的預(yù)算績(jī)效治理，提出中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)該注意的問題。Joyce Man教授從中國(guó)地方政府發(fā)展沖動(dòng)、預(yù)算軟約束等視角，分析了影響中國(guó)預(yù)算績(jī)效的原因，并借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，指出設(shè)定合理預(yù)算績(jī)效指標(biāo)、對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，是提高政府預(yù)算績(jī)效的重要途徑。

子課題負(fù)責(zé)人黃鳳羽教授強(qiáng)調(diào)了預(yù)算績(jī)效管理的動(dòng)態(tài)反饋和追蹤問效機(jī)制的重要性。黃鳳羽教授指出，應(yīng)該將規(guī)范預(yù)算管理、完善預(yù)算編制、加強(qiáng)部門管理與提升財(cái)政資金使用效益有機(jī)銜接起來(lái)。通過績(jī)效結(jié)果與預(yù)算資源配置結(jié)構(gòu)的正向激勵(lì)機(jī)制和反向懲戒機(jī)制，在提升公共資源使用效果的同時(shí)探索建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，將有助于推進(jìn)陽(yáng)光財(cái)政體系的建設(shè)和完善。

課題組成員張莉博士，從政府跨期預(yù)算決策的視角，分析了預(yù)算績(jī)效管理問題。張莉認(rèn)為，政府預(yù)算決策機(jī)制從年度向跨年度拓展，有助于實(shí)現(xiàn)預(yù)算與政策和績(jī)效之間的關(guān)聯(lián)，并且為財(cái)政政策的逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制提供制度基礎(chǔ)，完善預(yù)算的控制、計(jì)劃及管理功能。

與會(huì)人員一直認(rèn)為，20世紀(jì)下半葉以來(lái)，現(xiàn)代預(yù)算體系的變遷呈現(xiàn)出從傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)合規(guī)性監(jiān)督的控制取向，走向突出資源配置效率的管理取向，這也是市場(chǎng)化進(jìn)程中，中國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)所應(yīng)體現(xiàn)的總體方向。預(yù)算績(jī)效管理在促進(jìn)微觀層面具體支出項(xiàng)目績(jī)效提升的同時(shí)，促使各級(jí)政府財(cái)政部門不斷強(qiáng)化績(jī)效理念，有助于從宏觀層面上推進(jìn)中國(guó)預(yù)算治理結(jié)構(gòu)從控制取向到管理取向的整體轉(zhuǎn)型。

最后，馬蔡琛教授做了總結(jié)發(fā)言。馬蔡琛教授指出，美國(guó)的績(jī)效預(yù)算改革取得了一定的成效，為中國(guó)的預(yù)算績(jī)效治理提供了值得借鑒的方法。然而，中美兩國(guó)的預(yù)算環(huán)境和財(cái)政制度具有顯著的差別，因此，中國(guó)在今后的預(yù)算績(jī)效管理改革過程中，需要根據(jù)具體國(guó)情，逐步改善預(yù)算績(jī)效治理。另外，在加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的同時(shí)，應(yīng)該關(guān)注全面深化財(cái)稅改革的其他議題，例如，加快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度改革，以及推動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃制度、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制等方面。

(課題組供稿)