“我國預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架與指標(biāo)庫建設(shè)研究”工作簡(jiǎn)報(bào)第3期

為積極推進(jìn)項(xiàng)目研究，由課題首席專家馬蔡琛教授召集、南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政學(xué)系和南開大學(xué)中國財(cái)稅發(fā)展研究中心聯(lián)合主辦的《政府績(jī)效預(yù)算管理改革動(dòng)態(tài)》課題研討會(huì)，于2015年5月25日在南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院舉行。

本次研討會(huì)緊密圍繞國家社科基金重大項(xiàng)目的研究主題，就十八屆三中全會(huì)的《決定》、新《預(yù)算法》以及《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》進(jìn)行了全面深入的研討。

結(jié)合國家社科重大項(xiàng)目“我國預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架與指標(biāo)庫建設(shè)研究”（批準(zhǔn)號(hào)：12&ZD198）的研究重點(diǎn)，本次課題研討會(huì)聚焦政府預(yù)算績(jī)效管理改革的前沿?zé)狳c(diǎn)——構(gòu)建跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、中期財(cái)政規(guī)劃改革、政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系建設(shè)，結(jié)合我國預(yù)算績(jī)效管理中面臨的現(xiàn)實(shí)問題，旨在重點(diǎn)研討時(shí)間維度的拓展對(duì)預(yù)算績(jī)效問題的影響。

本次研討會(huì)由國家社科基金重大項(xiàng)目首席專家、南開大學(xué)中國財(cái)稅發(fā)展研究中心主任馬蔡琛教授主持，子課題負(fù)責(zé)人中國人民大學(xué)譚榮華教授、南開大學(xué)張志超教授、云南財(cái)經(jīng)大學(xué)王敏教授、天津財(cái)經(jīng)大學(xué)黃鳳羽教授，以及十余位課題組成員參會(huì)。各位與會(huì)代表總結(jié)匯報(bào)了各自的研究進(jìn)展，并商討了后續(xù)研究工作的推進(jìn)。

馬蔡琛教授向課題組成員介紹了課題研究的總體情況，研究中遇到的難點(diǎn)和今后需要重點(diǎn)突破的問題。馬蔡琛教授指出，面對(duì)當(dāng)前全面深化財(cái)稅改革所提出的嶄新時(shí)代命題，如改進(jìn)預(yù)算管理制度、推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃改革、構(gòu)建跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、確立政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系、實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等一系列改革舉措，對(duì)課題研究成果的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用性提出了新的要求和挑戰(zhàn)。對(duì)此，課題組有必要深入調(diào)查研究各地財(cái)稅改革的最新實(shí)踐情況，并與國際最新研究進(jìn)展及實(shí)踐情況相結(jié)合，凝練課題研究成果，以進(jìn)一步豐富和提升課題研究成果的應(yīng)用價(jià)值和預(yù)期效果。

馬蔡琛教授基于利益相關(guān)方（政府財(cái)政預(yù)算部門、預(yù)算資金使用者、立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)）間的互動(dòng)博弈影響，詳細(xì)考察了公共預(yù)算績(jī)效提升問題。研究認(rèn)為：需要辯證認(rèn)識(shí)人大預(yù)算監(jiān)督的真實(shí)效果，引入人大預(yù)算審議的分部門票決機(jī)制；辯證認(rèn)識(shí)財(cái)政部門的自由裁量權(quán)，引入獎(jiǎng)懲警示機(jī)制以提升預(yù)算績(jī)效；辯證認(rèn)識(shí)績(jī)效預(yù)算的實(shí)施條件，引入資金使用者的內(nèi)部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。通過合同、承包等多種形式，引入私人廠商的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在公共部門內(nèi)部重組市場(chǎng)，以期提高預(yù)算資金的使用效率。

子課題負(fù)責(zé)人王敏教授就如何量化財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行了詳細(xì)匯報(bào)。王敏教授指出，在“大數(shù)據(jù)”時(shí)代趨勢(shì)和“深化財(cái)稅體制改革”的大背景下，應(yīng)將大數(shù)據(jù)研究方法充分應(yīng)用于政府財(cái)政預(yù)算管理方面，以量化財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。今后的研究應(yīng)與財(cái)政公開、透明制度改革協(xié)同進(jìn)行，以構(gòu)建財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)模型。此外，還需根據(jù)財(cái)稅體制改革進(jìn)度，在有條件的情況下，與政府跨年度預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃和地方債務(wù)管理的研究協(xié)同，探索研究適用于跨年度預(yù)算平衡和中期財(cái)政規(guī)劃的中長(zhǎng)期預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

子課題負(fù)責(zé)人張志超教授指出，政府會(huì)計(jì)和政府財(cái)務(wù)報(bào)告以及預(yù)算信息對(duì)于政府績(jī)效評(píng)價(jià)具有重要的意義，它們可為使用者提供有關(guān)公共服務(wù)較為全面客觀的信息，有助于使用者更好地評(píng)價(jià)政府績(jī)效狀況。課題組從外部評(píng)估和監(jiān)督的視角，以政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與政府財(cái)務(wù)報(bào)告系統(tǒng)為主要技術(shù)支撐，并結(jié)合我國績(jī)效預(yù)算試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐成果，構(gòu)建了適用于立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)外部績(jī)效評(píng)價(jià)的預(yù)算指標(biāo)體系。通過因子分析法得出，我國政府預(yù)算績(jī)效整體水平較低，各地區(qū)間政府績(jī)效水平相對(duì)不均衡，存在顯著的異質(zhì)性，東部地區(qū)績(jī)效水平明顯高于中西部地區(qū)。為此，應(yīng)建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算管理制度，推進(jìn)基于政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和績(jī)效審計(jì)的政府預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系的構(gòu)建。

子課題負(fù)責(zé)人黃鳳羽教授，結(jié)合在美國印第安納大學(xué)從事訪問學(xué)者研究的實(shí)地調(diào)研，就作業(yè)成本法以及該方法在公共部門成本核算和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方面的實(shí)踐進(jìn)行了匯報(bào)。作業(yè)成本法在公共部門內(nèi)的應(yīng)用始于上世紀(jì)90年代的美國，此后廣泛應(yīng)用于各部門機(jī)構(gòu)，如美國國防部、國稅局、郵政總局、總務(wù)管理局等的成本核算。在地方政府層面上，美國印第安納州的印第安納波利斯（Indianapolis）市是最早采用作業(yè)成本管理體系的主要城市之一，之后作業(yè)成本法便成為該市交通運(yùn)輸部門的一項(xiàng)日常管理工具（Anderson,B.M.，1993）。20世紀(jì)90年代，美國俄亥俄州的伍斯特市在成功建立政府成本會(huì)計(jì)體系之后，開始探討作業(yè)成本法的可行性、實(shí)行成本和收益。

子課題負(fù)責(zé)人譚榮華教授指出，將作業(yè)成本法應(yīng)用于公共預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，需要注意三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：第一，作業(yè)成本法和公共預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的理念具有一致性�；�于績(jī)效預(yù)算、以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)模式，要求根據(jù)活動(dòng)而不只是單個(gè)項(xiàng)目，來組織預(yù)算和度量成本。第二，作業(yè)成本法提供的成本信息，是公共預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的重要基礎(chǔ)。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)側(cè)重于對(duì)預(yù)算產(chǎn)出和結(jié)果的評(píng)價(jià)，并要求將實(shí)際產(chǎn)出結(jié)果與績(jī)效目標(biāo)相比較。第三，作業(yè)成本法作為一項(xiàng)科學(xué)的成本核算方法，不僅能為公共預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)提供精確的成本信息，還有助于推動(dòng)預(yù)算編制模式的改革，打破傳統(tǒng)的以收支控制為導(dǎo)向的預(yù)算模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐越Y(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算模式，這一點(diǎn)與我國目前的預(yù)算改革方向是高度契合的。

課題組成員張莉博士，就《政府預(yù)算的跨期決策機(jī)制研究》進(jìn)行了匯報(bào)，其從收入束、支出束、過程束、平衡束、執(zhí)行束五個(gè)視角，動(dòng)態(tài)考察了時(shí)間維度的拓展對(duì)預(yù)算決策機(jī)制的影響。此外，還考察了中期績(jī)效框架對(duì)跨期預(yù)算收入束、支出束決策的影響。研究得出，中期績(jī)效框架有助于同時(shí)實(shí)現(xiàn)預(yù)算資源的配置效率和非配置效率，但是對(duì)于發(fā)展中國家來說，中期支出框架的引進(jìn)和過渡應(yīng)該采取循序漸進(jìn)的模式，改革過程要與本國的財(cái)政預(yù)算管理水平相適應(yīng)。

課題組成員袁嬌博士指出，預(yù)算決策過程實(shí)際上是各利益相關(guān)群體間反復(fù)博弈、討價(jià)還價(jià)、相互妥協(xié)的過程。其從前景理論視角出發(fā)，靜態(tài)考察了公共預(yù)算群體決策行為的心理差異，并在此基礎(chǔ)上，將時(shí)間因素納入到博弈分析框架，構(gòu)建了公共預(yù)算決策雙群體動(dòng)態(tài)博弈模型，動(dòng)態(tài)考察不完全信息下公共預(yù)算群體決策行為的心理差異，實(shí)現(xiàn)了靜態(tài)分析與動(dòng)態(tài)分析的結(jié)合。鑒于預(yù)算群體決策行為的差異性，在預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的構(gòu)建時(shí)，應(yīng)充分考慮不同預(yù)算決策群體的心理因素、人格特性等，針對(duì)不同的決策群體設(shè)計(jì)不同的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系。

課題組成員李宛姝博士（目前正在美國印第安納大學(xué)參加博士生聯(lián)合培養(yǎng)項(xiàng)目）雖未能親自參會(huì)，但其向會(huì)議提交了《中國政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系研究報(bào)告》，對(duì)比了中美政府會(huì)計(jì)體系中的績(jī)效信息。其指出美國許多地方政府的年度綜合財(cái)務(wù)報(bào)告（CAFR）中包含了“服務(wù)投入與完成情況”（Service efforts and accomplishments，以下簡(jiǎn)稱“SEA”）報(bào)告。SEA是一種政府部門績(jī)效報(bào)告，報(bào)告公共服務(wù)的績(jī)效指標(biāo)，公開相關(guān)部門的工作情況，既是政府預(yù)算決策的依據(jù)，也作為報(bào)告的外部使用者評(píng)估政府效能的依據(jù)。各州和地方政府并未強(qiáng)制要求編制SEA報(bào)告，但隨著對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的日益重視，以及針對(duì)財(cái)政透明度和公共受托責(zé)任的更高要求，許多地方政府開始發(fā)布年度SEA報(bào)告。GASB的概念聲明2號(hào)文件規(guī)定，SEA報(bào)告用于補(bǔ)充年度綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的外部財(cái)務(wù)信息，并規(guī)定了三類績(jī)效評(píng)估方法：第一，衡量服務(wù)所需的投入成本，如材料、人力成本；第二，衡量服務(wù)的完成程度，包括產(chǎn)出評(píng)估（output）和效果評(píng)估（outcome），產(chǎn)出評(píng)估關(guān)注項(xiàng)目提供的服務(wù)數(shù)量（如公路維修項(xiàng)目本年度修繕的公路長(zhǎng)度），效果評(píng)估關(guān)注項(xiàng)目提供的服務(wù)質(zhì)量（如公路經(jīng)維修后的質(zhì)量評(píng)分，達(dá)到優(yōu)秀、合格、不合格標(biāo)準(zhǔn)的長(zhǎng)度各為多少）；第三，衡量服務(wù)的投入效率，包括產(chǎn)出效率和質(zhì)量效率。

總體而言，中國雖然一直致力于績(jī)效預(yù)算改革，但離真正的績(jī)效預(yù)算管理還有較大的差距，且已開展績(jī)效預(yù)算改革試點(diǎn)的地區(qū)也未能公開發(fā)布績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。關(guān)于中央部門績(jī)效評(píng)價(jià)更為詳細(xì)的信息尚未形成一份公開的報(bào)告，也就無從了解涉及績(jī)效評(píng)價(jià)的具體項(xiàng)目及評(píng)價(jià)結(jié)果。新《預(yù)算法》第三十二條規(guī)定，“在預(yù)算編制時(shí)要參考上一年預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果”，這說明我國更加重視通過績(jī)效評(píng)價(jià)來管理政府預(yù)算。然而，無論是《基本準(zhǔn)則》還是新修訂的《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》，都沒有對(duì)決算報(bào)告或者政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告提出績(jī)效評(píng)價(jià)信息的披露要求。

最后，馬蔡琛教授做了總結(jié)發(fā)言。馬蔡琛教授指出，本課題的后續(xù)研究應(yīng)將績(jī)效預(yù)算管理與政府會(huì)計(jì)改革相結(jié)合，在確立政府會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則時(shí)，嘗試將預(yù)算績(jī)效信息納入綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，進(jìn)而推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作。就二者的有機(jī)結(jié)合而言，至少需要從以下兩方面來加以謀劃：一方面，績(jī)效預(yù)算管理內(nèi)生存在著“控制導(dǎo)向”與“績(jī)效導(dǎo)向”之間的沖突，一個(gè)完善的政府會(huì)計(jì)體系可以在一定程度上緩解這種沖突。以“年終突擊花錢”為例，預(yù)算會(huì)計(jì)以收入實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)記錄資金的支出，當(dāng)預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表暴露出某部門存在年終突擊花錢問題時(shí)，可以通過對(duì)照該部門的財(cái)務(wù)報(bào)表，從權(quán)責(zé)發(fā)生制的視角，來評(píng)估年末的大量預(yù)算資金流出是否合理。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這也體現(xiàn)了中期財(cái)政規(guī)劃的宗旨和原則。

另一方面，政府會(huì)計(jì)改革的深化能夠有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革。通過構(gòu)建政府會(huì)計(jì)報(bào)告體系，特別是對(duì)專項(xiàng)資金的單獨(dú)核算，可以為預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的測(cè)算提供數(shù)據(jù)信息，使預(yù)算績(jī)效的精準(zhǔn)量化成為可能。同時(shí)，財(cái)政部門對(duì)預(yù)算資金使用績(jī)效的關(guān)注，可以倒逼資金使用單位編制真實(shí)完整的會(huì)計(jì)報(bào)表。以“中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”為例，2015年財(cái)政部要求規(guī)范中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理，將績(jī)效目標(biāo)分為“區(qū)域維度”的整體績(jī)效目標(biāo)、區(qū)域績(jī)效目標(biāo)和項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，以及“時(shí)間維度”的實(shí)施期績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效目標(biāo)。若各部門編制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的財(cái)務(wù)報(bào)表，就可以在報(bào)表中獲得諸如項(xiàng)目投入成本、生成的有形資產(chǎn)等具體數(shù)據(jù)，財(cái)務(wù)報(bào)表還可以提供跨年度項(xiàng)目在實(shí)施期內(nèi)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)。而當(dāng)財(cái)政部門針對(duì)越來越多的預(yù)算資金設(shè)立績(jī)效目標(biāo)時(shí)，對(duì)政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)提供高質(zhì)量財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的需求會(huì)進(jìn)一步提升。協(xié)同推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系與政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)，以此構(gòu)建一個(gè)具有績(jī)效信息披露功能的“新型政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系。

（課題組供稿）