“我國(guó)大中城市公共交通可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)營(yíng)機(jī)制研究”工作簡(jiǎn)報(bào)

網(wǎng)約車合法化后的公交發(fā)展對(duì)策

主要觀點(diǎn)

公共交通分擔(dān)率最大化是實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)--社會(huì)福利最大化和運(yùn)輸對(duì)城市環(huán)境影響最小化的重要途徑。

任何影響公共交通使用的因素都將降低政府財(cái)政資金投入效率，阻礙公共交通可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展。

公共交通與網(wǎng)約車面臨的是為相同客戶群提供服務(wù)，二者形成了事實(shí)上的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

網(wǎng)約車合法后，公交要發(fā)展就要提供更好的服務(wù)水平，尤其對(duì)票價(jià)不敏感的乘客更要通過服務(wù)水平的提高吸引其使用公共交通服務(wù)。

鼓勵(lì)公共交通與網(wǎng)約車競(jìng)爭(zhēng)，建議采取“公交服務(wù)網(wǎng)約化，網(wǎng)約車邊緣化”的公交發(fā)展策略。

主要內(nèi)容

中國(guó)政府一貫倡導(dǎo)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展，但公共交通優(yōu)先發(fā)展能否可持續(xù)已證明是政府面臨的最大考驗(yàn)。有經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家公共交通優(yōu)先發(fā)展不能持續(xù)的根本原因是資金的缺乏和資金效率的低下，因此，實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政預(yù)算約束下的運(yùn)輸成本最小化或客運(yùn)量最大化已成為城市政府公共交通發(fā)展的重要目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，只有公共交通分擔(dān)率最大化，才能實(shí)現(xiàn)政府基本的運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)目標(biāo)--社會(huì)福利最大化和運(yùn)輸對(duì)城市環(huán)境影響的最小化，公共交通能夠縮小城市居民貧富差距。在此背景下，任何影響公共交通使用的因素都將降低政府財(cái)政資金投入效率，阻礙公共交通可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展。2016年7月28日交通部等7部門聯(lián)合發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》--網(wǎng)約車在中國(guó)獲得合法身份，那么，城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施會(huì)受到影響嗎？

一、目前城市面臨公共交通分擔(dān)率提升挑戰(zhàn)

城市公共交通優(yōu)先發(fā)展能否可持續(xù)，不僅考驗(yàn)城市政府是否有能力提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定的財(cái)政補(bǔ)貼資金，同時(shí)也考驗(yàn)各級(jí)政府的決策智慧。2011年中國(guó)政府為了更好地促進(jìn)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，提出“公交都市”建設(shè)作為城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的載體，目前全國(guó)共有37個(gè)城市成為公交都市創(chuàng)建城市�！肮�交都市”建設(shè)的1個(gè)硬指標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)城市高公共交通出行分擔(dān)率。公共交通出行分擔(dān)率高，意味著規(guī)模效益顯著，單位邊際運(yùn)輸成本低，有利于政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化目標(biāo)，這符合經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律。然而，高公交分擔(dān)率的實(shí)現(xiàn)并非易事，許多城市即使使用了低票價(jià)政策，投入了大量高性能公交車，城市公交分擔(dān)率也沒有多少提升（如湖南“公交都市”建設(shè)城市株洲）。深圳是中國(guó)第一個(gè)公交都市建設(shè)示范城市，從其公布的公共交通數(shù)據(jù)看，2014年公共交通客流量比2013年增加5.11%，公交都市建設(shè)取得一定成績(jī)；但從2015年數(shù)據(jù)看，公共交通客流量比2014年下降了4.04%，呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。雖然，深圳2016年3月采取“禁摩限電”行動(dòng)，但從公布的數(shù)據(jù)看，2016年一、二季度的公共交通客流量均比2015年同期有所下降，降幅大約2.9%左右，深圳公共交通客流量步入下降通道。與此同時(shí)，網(wǎng)約車出行卻在穩(wěn)步增長(zhǎng)，這從深圳2015年全市網(wǎng)約車共發(fā)生交通違法75.6萬宗的事實(shí)可以看出。與深圳目前處境相似，中國(guó)眾多城市均面臨公共交通分擔(dān)率提升難問題。

二、網(wǎng)約車是公共交通的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手

目前城市居民出行方式多樣化趨勢(shì)明顯，自行車、電動(dòng)車、摩托車、巴士、地鐵、出租車、私人轎車和網(wǎng)約車等都是居民出行可選擇的方式，各種方式各有優(yōu)缺點(diǎn)。從對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域的一些大中城市調(diào)研看，電動(dòng)車和私人小轎車出行比例逐年增加（如紹興、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江等等），對(duì)公交巴士的替代性非常明顯。2015年網(wǎng)約車的飛速發(fā)展，對(duì)一些大中城市公共交通出行的影響不可忽視。

如果把城市居民按照公交出行程度劃分為3類，第一類就是常乘公交者，18歲以下通學(xué)和60歲以上享受優(yōu)惠政策的群體；第二類為月收入3000~8000左右者，有電動(dòng)車或私家車，偶爾會(huì)乘坐公共交通；第三類為高收入者，月薪高于8000元，擁有私家車，很少乘坐公共交通。目前大多數(shù)城市的公交分擔(dān)率基本上都是由第一類人群貢獻(xiàn)的，如果想提升公交分擔(dān)率，就必須挖掘潛在的目標(biāo)客戶，這些目標(biāo)客戶就是第二、三類群體。第二、三類人群是公交分擔(dān)率提升的重要來源，是潛在的公交乘車者，是不可忽視的公交發(fā)展的影響力量。調(diào)查發(fā)現(xiàn)這兩類人群對(duì)出行服務(wù)水平要求較高，而且第三類人群對(duì)公交票價(jià)并不敏感。

網(wǎng)約車的出現(xiàn)正好契合了這兩類人群的需求特點(diǎn)，服務(wù)好價(jià)格低廉的網(wǎng)約車成為這兩類人群出行的又一選擇，也就是說公共交通分擔(dān)率提升的潛在乘客來源與網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)的主要服務(wù)對(duì)象是相同的客戶群體。從具有相同客戶群這點(diǎn)上看，公共交通與網(wǎng)約車二者形成了事實(shí)上的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，網(wǎng)約車在一定程度上分流了公共交通使用者。

三、對(duì)策建議

目前的城市公共交通正處于一個(gè)又發(fā)展又困難的時(shí)期，一方面發(fā)展需要持續(xù)不斷的資金投入，另一方面網(wǎng)約車和電動(dòng)車等公共交通替代品發(fā)展迅速，政府財(cái)政預(yù)算約束下的運(yùn)輸成本最小化或客運(yùn)量最大化目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。中國(guó)政府提出城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略是基于對(duì)私人小汽車增加導(dǎo)致的交通擁堵、環(huán)境污染等城市發(fā)展問題的考慮。共享經(jīng)濟(jì)使原本為庫存或非工作時(shí)間閑置的私家車上路運(yùn)營(yíng)，增加了道路交通流量，從而進(jìn)一步導(dǎo)致交通擁堵和環(huán)境污染。從這點(diǎn)看，網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)必須加以引導(dǎo)和限制，使城市發(fā)展回歸以公交優(yōu)先發(fā)展的軌道上。網(wǎng)約車合法化后，政府應(yīng)鼓勵(lì)公共交通與網(wǎng)約車競(jìng)爭(zhēng)，建議采取“公交服務(wù)網(wǎng)約化，網(wǎng)約車邊緣化”策略。

1）與網(wǎng)約車競(jìng)爭(zhēng)--公交服務(wù)網(wǎng)約化

中國(guó)大多數(shù)城市都只有1家國(guó)有壟斷公共交通企業(yè)，行業(yè)進(jìn)入壁壘高，沒有競(jìng)爭(zhēng)性。企業(yè)運(yùn)營(yíng)靠政府財(cái)政補(bǔ)貼，服務(wù)水平較低，公交服務(wù)單一，缺乏節(jié)約成本、提高效率的積極性。目前，許多城市公共交通吸引力不高的一個(gè)重要原因是不能滿足不同客戶群的出行需要。即使有些城市提供了定制化公交服務(wù)，但收效甚微。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，人們無論從出行信息獲取、出行方式選擇、出行路線設(shè)定等方面都應(yīng)該得到更好的服務(wù)。建議政府鼓勵(lì)公交企業(yè)在完成基本的公共交通運(yùn)營(yíng)之外，提供多種公交服務(wù)，如開發(fā)基于互聯(lián)網(wǎng)的約車業(yè)務(wù)，讓企業(yè)直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。公交企業(yè)提供網(wǎng)約車服務(wù)，與目前的“滴滴們”性質(zhì)不同，它姓“公”，是由國(guó)有公交企業(yè)提供的服務(wù)，企業(yè)對(duì)提供的服務(wù)負(fù)責(zé)。公交服務(wù)網(wǎng)約化，不僅能夠提供差異化服務(wù)，改善公交服務(wù)水平，而且也能調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，使其從生產(chǎn)者轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)者。公交企業(yè)開展網(wǎng)約車服務(wù)，如果經(jīng)營(yíng)好的話，可用獲得的利潤(rùn)補(bǔ)貼提供基本公交服務(wù)的虧損，降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

建議使用小型車（5~10人）開展約車服務(wù)，規(guī)定每輛車最少乘坐人數(shù)，不能成為專車；參照其他網(wǎng)約車的服務(wù)價(jià)格，公交企業(yè)提供的服務(wù)價(jià)格要低于其他網(wǎng)約車服務(wù)價(jià)格和高于基本公共交通服務(wù)價(jià)格。

2）補(bǔ)充公交服務(wù)--網(wǎng)約車邊緣化

從城市發(fā)展角度講，網(wǎng)約車的定位是對(duì)城市公共交通不足的補(bǔ)充，政府政策制定時(shí)要明確考慮網(wǎng)約車在交通出行中的定位。每一個(gè)城市都會(huì)存在人口密集區(qū)域和稀疏區(qū)域，公交服務(wù)在兩個(gè)區(qū)域提供的服務(wù)水平是有差異的。市中心區(qū)域人口密度大，具有莫爾效應(yīng)，公共交通車輛運(yùn)營(yíng)頻率高，公交運(yùn)營(yíng)成本低。但在人口稀疏區(qū)域，公共交通服務(wù)水平相對(duì)較低，在一定程度上增加了乘客的出行等待時(shí)間。建議制定網(wǎng)約車在人口密集區(qū)域和稀疏區(qū)域的運(yùn)營(yíng)政策，充分發(fā)揮網(wǎng)約車的公共交通補(bǔ)充作用，重點(diǎn)鼓勵(lì)網(wǎng)約車在公共交通服務(wù)稀疏區(qū)域的運(yùn)營(yíng)。

（課題組供稿）