課題組專家應(yīng)邀參加民政部行政區(qū)劃管理工作座談會(huì)

為了全面把握我國(guó)區(qū)劃改革的現(xiàn)實(shí)問題，提高行政區(qū)劃管理業(yè)務(wù)水平，民政部于2月分別召集各省民政廳代表以及部分地方黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行行政區(qū)劃管理工作座談會(huì)，課題組專家林拓教授、陳田教授等應(yīng)邀出席。

一、林拓教授等應(yīng)邀參加省民政廳代表座談會(huì)并作專題發(fā)言

林拓教授作“當(dāng)前我國(guó)行政區(qū)劃管理的主要問題”專題發(fā)言，提出九大問題。一是撤縣建市（區(qū)）與虛假城市化，撤縣建市（區(qū)）雖然轉(zhuǎn)變了政府建制性質(zhì)，政區(qū)通名變“縣”為“市（區(qū)）”，并建立起順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的行政管理體制，但區(qū)域農(nóng)村人口比重仍然很大。二是市管縣與省管縣體制的適用條件，省直管縣是我國(guó)行政管理體制改革的重要方向，但推廣省管縣體制可能會(huì)面臨省政府管轄能力有限、區(qū)域公共產(chǎn)品供給不足等風(fēng)險(xiǎn)，省管縣體制改革還需加強(qiáng)相關(guān)配套改革和改革的具體設(shè)計(jì)。三是城市行政等級(jí)與城市規(guī)模等級(jí)，我國(guó)的城市具有鮮明的行政等級(jí)特征，權(quán)限設(shè)置、資源配置及制度安排都與行政等級(jí)掛鉤，故行政等級(jí)越高，城市規(guī)模越大，直接導(dǎo)致我國(guó)大城市的過度擴(kuò)張和城市規(guī)�？刂普�策的失效。四是城市政區(qū)變動(dòng)與地方文脈傳承，地方文脈與行政區(qū)劃具有深刻內(nèi)在關(guān)聯(lián)，政區(qū)變動(dòng)，尤其是地名變更往往存在割裂城市歷史文脈、減弱地方歸屬感等諸多風(fēng)險(xiǎn)。五是城市型政區(qū)與地域型政區(qū)關(guān)系，相較于地域型政區(qū)，城市型政區(qū)地域范圍小、人口集中、工商業(yè)發(fā)達(dá)，但我國(guó)地級(jí)市、直轄市等城市型政區(qū)設(shè)置，模糊了二者之間的界線。六是建制模式單一與發(fā)展形態(tài)多樣，“區(qū)——街道——居委會(huì)”、“縣——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村委會(huì)”的通常模式已無法適應(yīng)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的多樣性，地方實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了區(qū)轄鄉(xiāng)、縣轄區(qū)等數(shù)十種建制形態(tài)。七是城市發(fā)展階段與政區(qū)設(shè)置時(shí)序，行政區(qū)劃變動(dòng)本應(yīng)該與特定地區(qū)的發(fā)展階段相適應(yīng)，但以往卻存在脫節(jié)現(xiàn)象，例如山西、江西等中西部省份曾短時(shí)間內(nèi)密集地撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，導(dǎo)致此后這些地區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)的一系列問題。八是全國(guó)范圍規(guī)范與區(qū)域發(fā)展差異，行政建制設(shè)立需要在全國(guó)建立統(tǒng)一明確的規(guī)范，規(guī)避隨意性與主觀性，但倘若設(shè)置絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行，則很難兼顧我國(guó)地方發(fā)展的巨大差異；倘若過度強(qiáng)調(diào)地方差異，又可能加大操作難度。九是相關(guān)體制改革與政區(qū)意外后果，一些體制改革盡管并不直接涉及政區(qū)變動(dòng)，但卻引發(fā)了行政區(qū)劃問題，例如，取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政萎縮，難以保障公共服務(wù)，從“汲取型”政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯腋⌒汀闭�府，似乎成為可有可無的一級(jí)政權(quán)組織。

二、林拓、陳田教授等應(yīng)邀參加地方黨政領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)并作專題發(fā)言

林拓教授在“中國(guó)行政區(qū)劃管理若干問題探討”專題發(fā)言中提出，十八大以來，行政區(qū)劃管理對(duì)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的支撐作用日益凸顯，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置已經(jīng)成為我國(guó)全面深化改革的重要目標(biāo)，加強(qiáng)行政區(qū)劃管理體制建設(shè)刻不容緩。林拓教授以市制的演化邏輯為切入點(diǎn)，詳實(shí)還原了我國(guó)市制曲折的演變歷程，并將城市型政區(qū)視作我國(guó)行政區(qū)劃體系重塑的關(guān)鍵因素。之后，林拓教授指出，我國(guó)的縣級(jí)政區(qū)正面臨千年之變，提出中國(guó)縣制改革的三大經(jīng)驗(yàn)：一是盡管各地級(jí)市相對(duì)獨(dú)立地進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整，但調(diào)整之后的區(qū)劃格局卻展現(xiàn)出與區(qū)域發(fā)展軸線相一致的態(tài)勢(shì)；二是區(qū)縣重組從局部型向整體型提升，整建制的區(qū)劃變更逐漸成為主流；三是不斷創(chuàng)新超越區(qū)縣重組的風(fēng)險(xiǎn)，以協(xié)同共進(jìn)為導(dǎo)向克服體制摩擦風(fēng)險(xiǎn)，以人本發(fā)展為導(dǎo)向克服發(fā)展斷裂風(fēng)險(xiǎn)，以質(zhì)量提升為導(dǎo)向克服假性城市化風(fēng)險(xiǎn)。最后，林拓教授聚焦城鄉(xiāng)基層治理，就縣轄街道、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)、地區(qū)辦事處等焦點(diǎn)問題分享了課題組的最新研究成果。

陳田教授在“新時(shí)期行政區(qū)劃管理問題思考”的專題發(fā)言中，分析了新型城鎮(zhèn)化對(duì)行政區(qū)劃管理的新要求，概括為四個(gè)方面：一是順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，將區(qū)劃調(diào)整納入常態(tài)化進(jìn)程；二是管理方式棄“軟”變“硬”，預(yù)謀國(guó)家治理安全，提高政區(qū)管理效率和精細(xì)化管理能力；三是加強(qiáng)前置管理，主動(dòng)布局，依法行政和事權(quán)問責(zé)；四是加強(qiáng)科學(xué)論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。陳田教授認(rèn)為，我國(guó)的行政區(qū)劃管理應(yīng)該圍繞“三條主線”，強(qiáng)化 “四大支撐”：“三條主線”指以提高和優(yōu)化區(qū)域治理效率為主線，以預(yù)防和保障區(qū)域治理安全為主線，以加強(qiáng)和改善精準(zhǔn)精細(xì)化管理與服務(wù)為主線；“四大支撐”指預(yù)謀頂層設(shè)計(jì)，主動(dòng)前置參與，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，服務(wù)管理并重。

三、課題組專家參與相關(guān)專題討論

課題組專家與其他嘉賓還就幾個(gè)熱點(diǎn)問題展開了專題討論。

一是民族地區(qū)城市化問題。目前，我國(guó)民族型政區(qū)的類型包括自治區(qū)、自治縣及民族鄉(xiāng)。在城市化的浪潮中，不少民族自治地區(qū)都產(chǎn)生了設(shè)市的客觀需求，但民族自治地區(qū)城市型政區(qū)建制的缺位，卻使民族自治地區(qū)不得不在理順城市發(fā)展機(jī)制與享受民族優(yōu)惠政策之間做出艱難選擇。青海省民政廳代表建議，應(yīng)通過法律明確民族自治地區(qū)設(shè)市后，民族自治優(yōu)惠政策依然保留；湖南省民政廳代表則建議考慮州轄區(qū)的制度設(shè)計(jì)；課題組專家向大家介紹了學(xué)術(shù)界關(guān)于“自治市”的制度設(shè)想及討論。

二是行政區(qū)劃管理權(quán)限配置問題。我國(guó)的行政區(qū)劃設(shè)置不僅是為了地方行政管理的需要，更多地體現(xiàn)了國(guó)家戰(zhàn)略與國(guó)家意志，相應(yīng)地，相當(dāng)部分政區(qū)變更的審批權(quán)限集中在國(guó)務(wù)院及民政部門，省級(jí)人民政府幾乎僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)區(qū)劃變更的審批審核權(quán)。當(dāng)前，這一行政區(qū)劃管理模式已不太適合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的多樣化、差異化發(fā)展需求，暴露出審批周期長(zhǎng)、決策科學(xué)性難以保障等諸多弊病。課題組專家表示，在簡(jiǎn)政放權(quán)、提高政府行政效率的背景下，國(guó)務(wù)院應(yīng)將縣級(jí)人民政府駐地遷移、鎮(zhèn)街道標(biāo)準(zhǔn)制定等管理權(quán)限授權(quán)給省級(jí)人民政府，激活地方政府行政區(qū)劃管理的主動(dòng)性和積極性。蘇州市民政局代表更是建議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的區(qū)劃管理權(quán)限可進(jìn)一步向地級(jí)人民政府下沉。

三是行政區(qū)劃規(guī)劃問題。在我國(guó)的行政政區(qū)劃變動(dòng)中，領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決策的現(xiàn)象依然存在，嚴(yán)重影響了行政區(qū)劃管理的秩序，有時(shí)甚至出現(xiàn)一任領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)想法，行政區(qū)劃反復(fù)變動(dòng)的極端案例。曲靖市市長(zhǎng)認(rèn)為，行政區(qū)劃規(guī)劃意義重大，不僅能增加區(qū)劃調(diào)整的科學(xué)性，減少盲目申報(bào)而產(chǎn)生的行政成本和資源消耗，還能給人民群眾一個(gè)正面預(yù)期；課題組專家首先肯定了制定行政區(qū)劃規(guī)劃的積極作用，但同時(shí)認(rèn)為行政區(qū)劃規(guī)劃的制度設(shè)計(jì)任重而道遠(yuǎn)，例如處理規(guī)劃公開性與區(qū)劃敏感性之間的矛盾，如何協(xié)調(diào)與其它規(guī)劃之間的關(guān)系，等等。

與會(huì)嘉賓認(rèn)為，如果能將專家對(duì)演化規(guī)律的把握以及對(duì)發(fā)展趨勢(shì)的判斷與民政部門積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，一定能助推中國(guó)特色行政區(qū)劃管理體制的建設(shè)。會(huì)議期間，民政部還提出希望在“一市一區(qū)”、開發(fā)區(qū)管理體制等棘手問題與課題組展開聯(lián)合攻關(guān)的合作意愿。

行政區(qū)劃管理體制建設(shè)是課題組長(zhǎng)久以來一直關(guān)注的重要議題，參加本座談會(huì)對(duì)研究的深入推進(jìn)具有重要意義。一方面，跟與會(huì)各方分享最新的研究進(jìn)展，有利于集思廣益，發(fā)現(xiàn)并彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足；另一方面，與眾多實(shí)務(wù)工作者的交流，有利于把握全國(guó)范圍內(nèi)行政區(qū)劃管理的現(xiàn)實(shí)需要及薄弱環(huán)節(jié)。課題組會(huì)調(diào)整研究思路，著力使研究成果更好地服務(wù)于管理應(yīng)用。

（課題組供稿）