陳大興：法治高校建設緣何倚重大學章程評估

作者系山東師范大學教育學部講師，本文系教育部人文社科青年基金項目“法治高校建設研究：基于責任與問責的視角”15YJC880003的階段性成果

【思想?yún)R】

··編者按··

隨著依法治國進程的不斷推進與教育領域法治化改革的不斷深入，我國法治高校建設取得了重大成績�！秶�家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》《全面推進依法治校實施綱要》《依法治教實施綱要（2016—2020年）》《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等重要教育政策中都闡明了我國未來高等教育事業(yè)發(fā)展的新理念、新任務與新要求，同時也明確提出了加快推進高等教育治理現(xiàn)代化與法治高校建設的具體要求。在法治高校建設過程中，大學章程可以說是完善大學內(nèi)部治理結(jié)構、完善現(xiàn)代大學制度的最為重要的舉措。當前，伴隨著《全面推進依法治校實施綱要》中所提出的大學“一校一章程”的建設目標的基本完成，我國高校進入了章程制定后的執(zhí)行實施階段。切實推進大學章程及其配套制度的具體執(zhí)行與落實是我國法治高校建設的核心工作之一，同時也是監(jiān)督高校法治行為的重要抓手。本文認為，為了提升大學章程的實質(zhì)性影響，應該通過評估的形式來描繪出大學章程實施“厚度”與“質(zhì)量”的“數(shù)據(jù)集”，具有一定的參考價值，特與讀者分享。

1.大學章程評估的內(nèi)涵是什么

在開展大學章程評估的理論研究及實踐探索之前，我們應該深入了解大學章程評估的內(nèi)涵。大學章程評估可以理解為是章程評估主體依據(jù)一定的標準與程序，對章程系統(tǒng)、過程及結(jié)果的質(zhì)量、效果、效益等方面進行判斷或評價的一系列活動，其目的是進一步改善章程系統(tǒng)，提高章程的執(zhí)行質(zhì)量，保證章程目標的實現(xiàn)，進而推動法治高校建設。大學章程評估作為章程反饋與調(diào)控的重要方式與手段，能夠保證章程建設的進一步充實與完善。

從大學章程評估的特征來看，其主要包括行政性、診斷性與持續(xù)性等方面的特征。大學章程評估的行政性主要表現(xiàn)為，無論從章程制定、審批的環(huán)節(jié)來看，還是從章程的評估工作來看，其更多地表現(xiàn)為一種教育行政評估，即章程評估的主體或發(fā)起者主要為教育行政部門，大學章程評估行政性的獨特之處也在于其價值標準更多地應該指向國家的政策方針以及教育法律法規(guī)。大學章程評估的診斷性主要表現(xiàn)為，章程的評估活動一方面是由教育行政部門發(fā)起，以國家的相關政策方針以及法律法規(guī)為價值基礎，同時其也是由專家團隊對章程執(zhí)行過程中所出現(xiàn)的問題進行“會診”或診斷及診斷后提出“處方”使章程執(zhí)行更為完善的過程。通過章程評估來發(fā)現(xiàn)、分析與診斷高校在具體章程執(zhí)行中所表現(xiàn)出來的學校制度建設、內(nèi)部治理等方面的成功經(jīng)驗與問題，從而進一步推進學校工作的開展，推進大學章程工作的日臻完善。大學章程評估的持續(xù)性主要表現(xiàn)為，大學章程評估活動應該避免“運動式”的方式，而應該將其作為一種持續(xù)性的常態(tài)化活動，而非教育活動周期結(jié)束后的評估。這種方式的評估應該是一種系統(tǒng)性工程，在最初的評估活動伊始就應該將其后續(xù)計劃進行考量，防止評估過程中出現(xiàn)評估工作的重點偏頗、工作重復或工作量過大等問題。所以，大學章程評估工作應該是有規(guī)劃、有步驟的評估，同時也應該注意評估與整改相結(jié)合。

2.大學章程評估保障什么

大學章程評估能夠有效保障教育依法行政。教育依法行政的貫徹落實與大學章程的執(zhí)行密不可分，大學章程規(guī)定了大學內(nèi)外部之間的關系，尤其是與政府的關系，政府通過何種方式與手段來對高校進行管理，保障高校的辦學自主權等都在大學章程中有所涉及。所以，通過評估來保障大學章程的貫徹落實有助于教育依法行政的推進。

大學章程評估能夠有效保障依法治校。依法治校要以大學章程和相關配套制度來治理高校，既善且良；要在高校內(nèi)部治理過程中，秉持法律至上的精神開展各項工作；同時需要高校能夠切實維護教職工、學生等相關利益主體的權利，使其權益得到尊重、維護和保障。這個過程也同時需要大學章程的深入貫徹執(zhí)行，大學章程對大學內(nèi)部具有重要的規(guī)范作用，對其進行評估也能夠使依法治校持續(xù)、深入開展。

大學章程評估能夠有效保障關鍵利益相關者治理觀。在大學組織結(jié)構的影響因素中，利益訴求與權力配置無疑是其最本質(zhì)、最直接的影響因素�？梢哉f，在大學的內(nèi)部治理中，各利益相關者都應該通過章程所規(guī)定的形式與內(nèi)容參與到大學的治理之中，而現(xiàn)實的參與度則主要受到章程執(zhí)行的影響，所以章程的評估對大學關鍵利益相關者治理觀的貫徹落實具有重要推動作用。

3.大學章程評估應該堅持哪些原則

大學章程評估活動是一項較為復雜的系統(tǒng)性過程，在評估過程中，為了使評估活動能夠更契合客觀實際，就需要在評估活動中制定一系列原則來保障其有效性。在制定評估原則時，需要使評估原則有利于評估活動的規(guī)范化，促進評估活動系統(tǒng)化，從而發(fā)揮評估活動的導向作用。具體來說，應堅持如下原則：

第一是不可忽視公共利益原則。公共利益是實現(xiàn)大學章程評估的一個非常重要的原則，此原則也來源于教育的公共屬性。教育的公共性主要表現(xiàn)為教育影響的廣泛性、影響的不可分性和社會共享性、包含內(nèi)容的綜合性以及公益和私益統(tǒng)一性，所以在大學章程的評估過程中，公共利益應該擺在首要位置。

第二是民主原則。這種民主原則主要應該注意大學章程評估活動的透明性與公開程度，以及政策評估主體構成的多元化等問題。

第三是可行性原則。這主要包括條件可行與易于操作兩個方面。條件可行要求在進行章程評估的過程中，應該使人力、物力和財力等方面與之相配合；易于操作主要體現(xiàn)在評估方案在具體運用中應該能夠結(jié)合實際情況，有效開展評估。

第四是權變原則。權變的原則也即變化的原則，權變觀點關注的是組織的多變量性，力圖了解組織在變化著的條件下和在特殊環(huán)境中的運營情況。在大學章程評估過程中，當評估環(huán)境發(fā)生變化時，大學章程評估的標準、范圍、內(nèi)容、手段等都可做適當?shù)恼{(diào)整。

第五是信息完整與真實性原則。評估過程中信息是章程評估的物質(zhì)基礎和能否成功的關鍵條件，所以在大學章程評估過程中一方面應該做到把握對評估起決定作用的信息，另一方面要對信息及時進行修正與補充。當出現(xiàn)信息不對稱或不全面時，應該通過修正和補充信息來使評估活動順利進行。

4.如何建立與完善大學章程評估

大學章程評估體系直接決定了大學章程評估的方向和結(jié)果是否科學、正確，其通常是由章程評估主體、評估客體、評估標準以及評估方法等相關要素而形成的有機統(tǒng)一體。

大學章程評估應該建立多元化的評估主體。作為參與章程評估的組織或個人，章程評估主體在評估體系中處于核心的位置。從政策學視角來看，不同的評估主體由于所堅持的政策立場不同，可能會得出相反的結(jié)果。所以，在大學章程評估主體的設定中其關鍵在于評估主體的多元化，這種從單一走向多元的評估主體較為理想的狀態(tài)是：從內(nèi)部評估者走向內(nèi)外評估相結(jié)合，由傳統(tǒng)的官方評估走向官方與非官方的平衡統(tǒng)一。

大學章程評估應該科學界定評估客體。大學章程評估客體又可以理解為大學章程評估的特定對象。通常來說，只有符合“可評估性”要求才能確定為真正的評估對象。即評估對象需要具備價值同時能夠通過評估實現(xiàn)一定的目的。在確定評估對象時我們需要考慮評估的必要性、有效性、可操作性、時間性以及可行性作為確定評估對象的基本前提。對于大學章程評估而言，所有的章程活動都是它應該評估的客體，都屬于大學章程的評估范圍。

大學章程評估應厘定明確的評估標準。大學章程評估的標準應該包括章程的目標標準、投入標準、系統(tǒng)標準、公平公正標準、參與回應度標準等內(nèi)容。大學章程目標既作為章程的起點同時也是政策最終要實現(xiàn)的終點，其在執(zhí)行中具有指導、凝聚、約束、激勵等作用。評價大學章程成效的重要標志就是關注其執(zhí)行后是否能夠在預定時間內(nèi)完成章程的目標。同時我們也應該關注大學章程的投入標準，在大學章程的提出、制定及落實執(zhí)行等諸多環(huán)節(jié)中都不同程度地需要財力、人力、物力等資源。這些資源包括資金的支出、執(zhí)行人員、機構、工作時間的質(zhì)量與數(shù)量以及章程對象與資源之間的相互關系等要素，所以我們需要通過評估活動來考察其成本問題。系統(tǒng)標準主要表現(xiàn)在大學章程實施后，圍繞大學章程的系統(tǒng)各要素之間是否真正建立了有效互動機制，這種互動機制主要可分為長效推動機制、信息收集與反饋機制、監(jiān)督機制等維度。大學章程其中重要的內(nèi)容就是關注公正公平，這也是大學章程的重要特征體現(xiàn)。大學章程應該最大限度地體現(xiàn)最大多數(shù)的利益，從而盡可能實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。在大學章程此標準的評估中，最需要關注的是對教師與學生等主體權益的保護效果。參與回應度標準主要體現(xiàn)為大學章程能夠通過制度規(guī)范來保障校內(nèi)外利益相關者的廣泛、充分參與，即我們通過評估活動來考察大學的利益相關者對大學章程執(zhí)行的反映與反饋情況，這種反饋情況既可以從方向上進行劃分，也可以從程度上進行分解。

大學章程評估應使用多樣化的評估方法。評估方法是大學章程評估體系的重要組成部分，是實現(xiàn)評估目標的中介與橋梁。在大學章程評估過程中，既不可忽視定量評估方法，也應該遵循定性評估的原則，使理性主義與經(jīng)驗主義相融合。所以在具體的評估中我們既可以利用專家咨詢、目標分析、因果分析、價值分析等定性方法，也可以通過借助現(xiàn)代數(shù)學中的模糊分析法來建立大學章程評估模型與指標體系來分析大學章程的實施效果。在此需要特別指出的是，我們除了使用傳統(tǒng)的評估方法外，也應該注重大數(shù)據(jù)在政策評估中的變革性作用。由于大數(shù)據(jù)所分析的并非樣本數(shù)據(jù)而是要求對所有相關數(shù)據(jù)進行分析，所以這能夠使章程評估所作出的評價更加接近事實本身。大數(shù)據(jù)可以從對象動態(tài)監(jiān)控、行動者再決策、信息溝通渠道等方面實現(xiàn)章程的執(zhí)行監(jiān)督與評估。大數(shù)據(jù)能夠及時準確地獲得大學章程評估中的相關數(shù)據(jù)信息，通過對大數(shù)據(jù)地挖掘及可視化技術，可以快速地了解制度、資源建設情況，并掌握章程在實施過程中各行為主體對章程的支持與接收程度。大數(shù)據(jù)在分析、監(jiān)督、評估的同時也可以利用其分析技術測驗方案來建立健全信息反饋機制，從而及時地糾正章程執(zhí)行偏差。

大學章程在我國的發(fā)展進程中已經(jīng)告別了建設期的制定核準階段，開啟了全面實施的大學章程新時代。而此時代的到來，任務顯得更為艱巨、復雜。所以作為法治高校建設的樞紐工程，大學章程評估仍然是一個長期性工作，任重而道遠。在此過程中，只有凝聚共識、調(diào)動一切可協(xié)調(diào)的力量與積極因素、攻堅克難，才能使我國法治高校開啟依章辦學的新篇章。

（）