新型城鎮(zhèn)化下我國行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置及其評估研究中期檢查報告

一、 研究進展情況

一、 研究計劃總體執(zhí)行情況及子課題進展情況

十八大以來，我國行政區(qū)劃改革不斷深化：調(diào)整次數(shù)逐年增加從往的每 年 10 例左右，躍升到每年近 40 例；調(diào)整方式日趨多樣， 新區(qū)轉(zhuǎn)為行政、建設(shè) 兵團改市等也日益增多， 凍結(jié)了 20 年的 撤縣設(shè)市重新啟動；調(diào)整層級日趨升高， 從區(qū) 縣重組到跨地級市，再設(shè)立雄安新；瓶頸問題日趨復(fù)雜如功能從區(qū) 縣重組到跨地級市，再設(shè)立雄安新；瓶頸問題日趨復(fù)雜如功能與行政區(qū)融合發(fā)展、縣級市體制創(chuàng)新等。這一背景下， 本課題 加強行政區(qū)劃優(yōu)化 加強行政區(qū)劃優(yōu)化 加強行政區(qū)劃優(yōu)化 加強行政區(qū)劃優(yōu)化 加強行政區(qū)劃優(yōu)化 加強行政區(qū)劃優(yōu)化 加強行政區(qū)劃優(yōu)化 設(shè)置的理論研究具有極其重要戰(zhàn)略意義。

本項目自啟動以來，積極組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医ㄑ芯繄F隊， 成立子課題組，嚴(yán)格按照研究計劃、內(nèi)容分工扎實推進各子課題研究，定期召開課題研究成果匯報，調(diào)整方向協(xié)進度。具體進展情況如下：

子課題一： 我國城市政區(qū)演變機理的多向度分析及發(fā)展前景預(yù)測

目前本子課題已完成 60 ％。

（一）研究內(nèi)容

本子課題旨在對新型城鎮(zhèn)化下行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置的兩個密切相關(guān)的基礎(chǔ)性問題進行探討，一是我國城市政區(qū)具有怎樣的演化機理，二是我國城市政區(qū)發(fā)展具有怎樣的前景；前者側(cè)重揭示影響我國城市政區(qū)演化的多元變量及復(fù)雜關(guān)聯(lián)，是行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置探索的重要基礎(chǔ)；后者側(cè)重準(zhǔn)確把握我國城鎮(zhèn)化發(fā)展前景并作出方向性預(yù)測，是行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置及評估的重要依據(jù)。

（二）主要發(fā)現(xiàn)

1）“階段—區(qū)域分析”向度的研究發(fā)現(xiàn)，晚清民國是城市行政區(qū)形成的重要奠立時期，南京政府頒布的系列法令推動城市建制從基層向高層、從自治向行政的轉(zhuǎn)變。與此同時，建制市設(shè)立呈現(xiàn)出特定的區(qū)域特征，設(shè)市的空間過程大致由南向北，注重沿海與內(nèi)陸聯(lián)系的長江和黃河流域帶，先是側(cè)重于長江流域帶，繼而向黃河下游及京津地區(qū)，再向東北地區(qū)與華東地區(qū)以及省會城市擴展。建國初，隨著戰(zhàn)略思想從農(nóng)村包圍城市轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蓄I(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村，我國城市政區(qū)發(fā)生諸多變化，層級呈現(xiàn)出多次變動，繼而引發(fā)市域范圍的伸縮變化。改革以來，作為我國城市政區(qū)改革持續(xù)推進，撤縣設(shè)市、地市合并、撤縣設(shè)區(qū)、市管縣、省直管縣等制度安排對城市政區(qū)等級體系及區(qū)域分異等產(chǎn)生重大影響。

2）“內(nèi)在—外在邏輯”向度的研究發(fā)現(xiàn)，城市政區(qū)的演化深刻受制于內(nèi)在與外在雙重邏輯的交互作用，前者在于城市政區(qū)組織結(jié)構(gòu)、要素配置關(guān)系等等的內(nèi)在矛盾作用；后者則在于行政空間體系與城市空間結(jié)構(gòu)等等之間的外部矛盾作用，兩者對城市政區(qū)的作用各所側(cè)重，但相互之間共同推動政區(qū)的演變。

3）“國家—城市關(guān)系”向度的研究發(fā)現(xiàn)，城市政區(qū)的設(shè)置及演化并不全是城市化發(fā)展水平使然，而是與國家與城市之間的復(fù)雜作用息息相關(guān)的，它們深刻影響著建制市的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)、幅員范圍、市域劃分等諸多方面。應(yīng)該指出的是，城市設(shè)置在反映國家戰(zhàn)略和意志等的同時，也對國家層面的市制演化產(chǎn)生影響。例如，建國初期由于不少大城市大幅納入郊區(qū)及郊縣，引發(fā)國家層面頒布城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)。

4）在現(xiàn)代城市政區(qū)及制度的國際比較研究中，課題組發(fā)現(xiàn)無論是單一制還是聯(lián)邦制國家，在城市化快速發(fā)展時期均面臨相似問題，行政區(qū)劃體制改革成為各國優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局的共同策略選擇。有的國家變革市制，如法國以國家法律的形式確認(rèn)了市鎮(zhèn)聯(lián)合體的法律地位和社會職責(zé)，市鎮(zhèn)一旦在聯(lián)合體中簽署協(xié)議，就必須承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任；有的國家大規(guī)模推行政區(qū)整合，如西德在上世紀(jì)60年代為了提升地方政府效率和規(guī)劃能力，大幅度重新劃定市縣政府的管轄邊界，市的數(shù)量從24000個削減到8400個；有的國家重新劃分城市政區(qū)的等級，如戰(zhàn)后的日本逐步形成四級城市體系：政令市—中核市—特例市—一般市。

子課題二：新型城鎮(zhèn)化布局形態(tài)與行政區(qū)劃格局的調(diào)適及其策略

目前本子課題已完成70％。

（一）研究內(nèi)容

本子課題緊扣國家新型城鎮(zhèn)化對不同層面布局形態(tài)的戰(zhàn)略新要求，探明新型

城鎮(zhèn)化“兩橫三縱”總體布局、京津冀協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”、長江流域經(jīng)濟

帶等重大戰(zhàn)略對政區(qū)格局的影響；揭示不同區(qū)域、不同類型城市群發(fā)展特征，提

出與之相適應(yīng)的政區(qū)格局調(diào)適策略；考察區(qū)縣合并、撤縣（市）建區(qū)等的模式、

風(fēng)險及機理等，探明區(qū)縣重組的優(yōu)化路徑；厘清不同區(qū)域基層政區(qū)發(fā)展的復(fù)雜形

成及其內(nèi)在邏輯，從而促進新型城鎮(zhèn)化布局形態(tài)與政區(qū)格局的優(yōu)化調(diào)適。

（二）主要發(fā)現(xiàn)

1）就政區(qū)格局的調(diào)適趨向而言，課題組發(fā)現(xiàn)十八大以來我國的縣級以上行政

區(qū)劃調(diào)整與新型城鎮(zhèn)化的總體布局呈高度空間相關(guān)，沿“兩橫三縱”有43 個城市

進行了行政區(qū)劃調(diào)整；主要省會城市以擴大市轄區(qū)規(guī)模為特點，力求培育和發(fā)展

新的區(qū)域經(jīng)濟增長極，促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展；七個軸線節(jié)點城市中，有五個

進行了區(qū)劃調(diào)整，調(diào)整頻率遠(yuǎn)高于十八大之前。

2）就城市群的政區(qū)優(yōu)化而言，課題組以長三角、京津冀、珠三角三大世界級城市群為代表，詳細(xì)把握了城市群行政區(qū)劃演變的時空進程，對比分析了不同驅(qū)動因素下城市群行政區(qū)劃格局的區(qū)域特點。課題組發(fā)現(xiàn)，盡管城市群內(nèi)部各地級市相對獨立地進行區(qū)劃調(diào)整，但調(diào)整之后的區(qū)劃格局卻呈現(xiàn)出與區(qū)域發(fā)展軸線相一致的態(tài)勢，目前長三角已大致形成沿滬寧、滬杭甬發(fā)展軸分布的市轄區(qū)格局，這一區(qū)劃格局有利于城市群發(fā)展的相互協(xié)調(diào)，進而促進經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)要素沿著發(fā)展軸線合理配置。

3）就區(qū)縣重組的策略調(diào)整而言，課題組詳細(xì)梳理了改革以來我國縣制收縮的空間演變歷程，并基于GIS技術(shù)實現(xiàn)了可視化處理。研究發(fā)現(xiàn)，地勢平坦、交通條件優(yōu)越和城市群內(nèi)部等地區(qū)的縣制收縮十分劇烈；縣制收縮與城市化進程并不同步；縣制的收縮不可能是無限度的，隨著城市化進入高級穩(wěn)定階段，縣的數(shù)量也必將穩(wěn)定在合理水平；當(dāng)前我國縣制收縮必須積極應(yīng)對重建設(shè)輕服務(wù)、惠農(nóng)性政策流失等風(fēng)險，通過職權(quán)重配、幅度重塑、職能重組等方式實現(xiàn)管理體制的優(yōu)化提升，進而邁向整體性治理。

4）就基層政區(qū)的破解思路而言，課題組對全國的經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進行了系統(tǒng)調(diào)查，將其歸為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)驅(qū)動型、勞動力資源驅(qū)動型、園區(qū)發(fā)展驅(qū)動型、地區(qū)外溢驅(qū)動型和資本（項目）驅(qū)動型五種類型；發(fā)現(xiàn)當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)面臨著編制與管理不對等、責(zé)任與權(quán)力不對等、事權(quán)與財權(quán)不對等、行政資源供給與行政資源需求不對等等體質(zhì)問題；結(jié)合溫州市龍港鎮(zhèn)的案例，提出省轄縣管、“市鎮(zhèn)”改革等建議。此外，課題組還對“縣轄街道”問題做了專題研究，發(fā)現(xiàn)其在空間上呈現(xiàn)兩 縱在空間上呈現(xiàn)兩 縱橫布局 ， 存在三個集聚中心建議加快縣轄街道的相關(guān)立法工作明確職能定位， 存在三個集聚中心建議加快縣轄街道的相關(guān)立法工作明確職能定位， 存在三個集聚中心建議加快縣轄街道的相關(guān)立法工作明確職能定位， 存在三個集聚中心建議加快縣轄街道的相關(guān)立法工作明確職能定位，理順職權(quán)關(guān)系。

子課題三： 新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升與行政區(qū)劃要素的協(xié)同及其政策

目前本子課題已完成 60 ％。

（一）研究內(nèi)容

以人為核心的質(zhì)量提升是新型城鎮(zhèn)化的核心，而質(zhì)量提升的相關(guān)探討必須直接切入政區(qū)本身的要素配置。本子課題以新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升與政區(qū)要素的協(xié)同為主線，從城市發(fā)展能級和公共服務(wù)能力、自然的資源環(huán)境和人文的文脈傳承這兩個互為支撐的重要方面切入，分別揭示與政區(qū)要素配置間的關(guān)聯(lián)。一方面，圍繞城市發(fā)展能級與公共服務(wù)能力的雙重提升，分別研究與政區(qū)要素的關(guān)聯(lián)互動和配置協(xié)同等。另一方面，圍繞自然的資源環(huán)境與人文的文脈傳承的雙重保護，試圖通過優(yōu)化政區(qū)要素配置改變以往城鎮(zhèn)化與資源環(huán)境承載能力不匹配和歷史文化遺產(chǎn)保護不力等狀況。

（二）主要發(fā)現(xiàn)

1）在開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的協(xié)同發(fā)展方面，統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)我國設(shè)立的國家級開發(fā)區(qū)有500多個，其中大多數(shù)開發(fā)區(qū)都采取行政托管的模式。這一模式擾亂了國家行政區(qū)劃的管理秩序，使開發(fā)區(qū)成為“準(zhǔn)政府”，實質(zhì)上脫離了國家行政區(qū)劃的管理秩序，不利于國家結(jié)構(gòu)體系和行政治理體系的穩(wěn)定；造成了被托管區(qū)域的治理混亂，內(nèi)部權(quán)屬分離，居民的權(quán)益難以得到保障；引發(fā)了開發(fā)區(qū)權(quán)限配置的不合理，部分權(quán)力（如土地使用權(quán)）的合法性面臨拷問。應(yīng)著力推進開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的融合發(fā)展，將一些區(qū)位條件好、發(fā)展水平高潛力 大，已經(jīng)或正在成為城市活將一些區(qū)位條件好、發(fā)展水平高潛力 大，已經(jīng)或正在成為城市活源泉和增長核心的開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)設(shè)為縣級市或者轄等城鎮(zhèn)型政。

2）在城市新區(qū)的規(guī)范發(fā)展方面，發(fā)現(xiàn)我國城市新區(qū)的空間布局與國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略密切關(guān)聯(lián)。城市新區(qū)體制體制千差萬別，并深受地方發(fā)展戰(zhàn)略的影響，不同的戰(zhàn)略走向往往使城市新區(qū)的體制模式與運作方式也各不相同。“協(xié)治區(qū)”模式是指新區(qū)的管理機構(gòu)并非一級政府，也不具備較多的政府職能，而大多是由上級政府和委辦局相關(guān)負(fù)責(zé)人等組成的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)——新區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部，其下轄的基層政區(qū)仍沿襲原有的管理體制�！皽�(zhǔn)政區(qū)”模式是設(shè)立新區(qū)管委會和工作委員會，綜合管理新區(qū)內(nèi)的各種事務(wù)，一般不設(shè)人大、政協(xié)以及武裝、檢察院等，但管委會享有市級有關(guān)管理權(quán)限�！靶姓�區(qū)”模式是將新區(qū)改為“行政區(qū)”成為一級政府，直接對下轄范圍進行管理，或采用開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合署辦公形式來設(shè)立新區(qū)。

3）在城市政區(qū)與生態(tài)文明建設(shè)方面，通過鄖縣、平壩縣和崇明縣縣改區(qū)的案例，否定了以往撤縣建區(qū)就是大規(guī)模推動城市化的片面認(rèn)識。事實上，縣改區(qū)的主要優(yōu)勢在于全市域?qū)用娼y(tǒng)籌發(fā)展，便于產(chǎn)業(yè)輻射、就業(yè)帶動及公共服務(wù)，更大范圍地實現(xiàn)公共資源配置優(yōu)化，不會削弱而是將更有力地保護生態(tài)，尤其是活力型生態(tài)保護。

4）在政區(qū)調(diào)整與民生福祉方面，利用爬蟲、輿情分析等技術(shù)，發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)的時間節(jié)點附近會帶來一個網(wǎng)絡(luò)搜索的高峰，說明撤縣設(shè)區(qū)作為與普通民眾切身利益比較相關(guān)的事件，能夠得到網(wǎng)民短時間集中關(guān)注。除此之外，公眾一方面十分關(guān)心區(qū)劃調(diào)整的合理性，有的甚至提出相關(guān)調(diào)整方案可以改進的地方；另一方面對區(qū)劃調(diào)整中的市民待遇平等、地名文化保護、體制機制改革等議題表現(xiàn)出極大關(guān)注。

子課題四：國家與城市治理現(xiàn)代化中行政區(qū)劃體制的創(chuàng)新及統(tǒng)籌目前本子課題已完成 70％。

（一）研究內(nèi)容

本子課題首先從職能取向與規(guī)模適度這兩個密切相關(guān)的重要方面入手 ，繼而 本子課題從橫向關(guān)系與縱進一步探討，其中在方面著力考察政 本子課題從橫向關(guān)系與縱進一步探討，其中在方面著力考察政府間競爭合作與政區(qū)體制及設(shè)置的內(nèi)在關(guān)系 ，在 縱向關(guān)系方面則從政區(qū)體制 縱向關(guān)系方面則從政區(qū)體制 的層級改革進行探討 。在此基礎(chǔ)上，著力探討國家與城市治理中兩大戰(zhàn)略領(lǐng)域的 在此基礎(chǔ)上，著力探討國家與城市治理中兩大戰(zhàn)略領(lǐng)域的 行政區(qū)劃體制建構(gòu)邏輯。一是新型城鎮(zhèn)化下邊疆與民族地及海洋發(fā)展等的市 行政區(qū)劃體制建構(gòu)邏輯。一是新型城鎮(zhèn)化下邊疆與民族地及海洋發(fā)展等的市 政區(qū)體制問題 ，二是新型城鎮(zhèn)化下高度發(fā)展的大都市區(qū)治理與政體制問題 二是新型城鎮(zhèn)化下高度發(fā)展的大都市區(qū)治理與政體制問題 。

（二）主要發(fā)現(xiàn)

1）對政府間橫向競爭合作的研究發(fā)現(xiàn)， 我國東中西部地方 政府合作的活躍度、 規(guī)模、層級領(lǐng)域深度制化水平與東中西部三大地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差異 規(guī)模、層級領(lǐng)域深度制化水平與東中西部三大地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差異 基本吻合 。具體來說，東部地區(qū) 具體來說，東部地區(qū) 地方政府合作的空間分布特征是規(guī)模大、 層次多合作的空間分布特征是規(guī)模大、 層次多全覆蓋 ；西部 地區(qū)最明顯的分布特征是以長江中游城市群為心，沿著與東西部 地區(qū)最明顯的分布特征是以長江中游城市群為心，沿著與東的分界線密集布著大量省際毗鄰地區(qū)方政府合作組織 ；西部地區(qū)最明顯的 西部地區(qū)最明顯的 西部地區(qū)最明顯的 西部地區(qū)最明顯的 西部地區(qū)最明顯的 西部地區(qū)最明顯的 西部地區(qū)最明顯的 分布特征是存在很多地方政府合作的薄弱地帶。

2）對邊疆地區(qū)城市政區(qū)體制改革的研究發(fā)現(xiàn)，在我國“雙向開放”戰(zhàn)略不斷深入以及全球地緣政治格局復(fù)雜化的背景下，邊疆地區(qū)的區(qū)劃調(diào)整正有序展開。具體表現(xiàn)為：一是兵團設(shè)市，通過兵團設(shè)市使兵團獲得行政執(zhí)法的主體地位和職 使兵團獲得行政執(zhí)法的主體地位和職 能， 解決兵團法律地位不明確、管理職健全的問題同時 有力推動兵地融合 有力推動兵地融合 有力推動兵地融合 有力推動兵地融合 有力推動兵地融合 有力推動兵地融合 有力推動兵地融合 發(fā)展 ；二是撤地設(shè)市， 明確地市在區(qū)域發(fā)展中主體責(zé)任位，加快培育心 明確地市在區(qū)域發(fā)展中主體責(zé)任位，加快培育心 城市，增強的社會管理和公共服務(wù)職能。 三是邊境口岸撤縣設(shè)市， 推動邊疆 推動邊疆 推動邊疆 地區(qū)由通道性界點轉(zhuǎn)向樞紐結(jié)，邊境口岸城市正在承擔(dān)著越來重要的職能 地區(qū)由通道性界點轉(zhuǎn)向樞紐結(jié)，邊境口岸城市正在承擔(dān)著越來重要的職能 地區(qū)由通道性界點轉(zhuǎn)向樞紐結(jié)，邊境口岸城市正在承擔(dān)著越來重要的職能 。

3）對沿海地區(qū)城市政區(qū)體制改革的研究發(fā)現(xiàn)，我國沿海城市 正進入海洋發(fā)展 的關(guān)鍵時期，以區(qū)縣重組為主要形式行政劃改革正推動陸 海分割發(fā)展轉(zhuǎn)向的關(guān)鍵時期，以區(qū)縣重組為主要形式行政劃改革正推動陸 海分割發(fā)展轉(zhuǎn)向海統(tǒng)籌發(fā)展 ，具體表現(xiàn)為：一是圍繞海洋資源的優(yōu)化配置，以行政層級提升促 具體表現(xiàn)為：一是圍繞海洋資源的優(yōu)化配置，以行政層級提升促 進沿海地區(qū)的整合 ；二是圍繞城市 拓展及岸線高效利用，以政區(qū)規(guī)模的擴大促進 及岸線高效利用，以政區(qū)規(guī)模的擴大促進 海洋發(fā)展空間的重塑。

4）對少數(shù)民族城鎮(zhèn)化的研究發(fā)現(xiàn)， ）對少數(shù)民族城鎮(zhèn)化的研究發(fā)現(xiàn)， 少數(shù)民族城市化與全國的發(fā)展態(tài)勢 大致相符，遵循城市化的普遍 規(guī)律，但不同民族的城市化各具特色 ；近年， 少數(shù) 民族城市化與全國平均水存在差距且呈現(xiàn)擴大趨勢 ；城鎮(zhèn)體系不盡合理是阻礙 ；城鎮(zhèn)體系不盡合理是阻礙少數(shù)民族城市化的重要原因之一。

子課題 五：新型城鎮(zhèn)化下政區(qū)設(shè)置多目標(biāo)優(yōu)的戰(zhàn)略構(gòu)架及系統(tǒng)評估

目前本子課題已完成 50 ％。 .

（一）研究內(nèi)容

本子課題旨在探討困擾行政區(qū)劃設(shè)置優(yōu)化的三個重要問題，一是行政區(qū)劃設(shè)置優(yōu)化的戰(zhàn)略構(gòu)架，是政區(qū)設(shè)置多目標(biāo)優(yōu)化的方向引導(dǎo)和評估開展的基本前提；二是行政區(qū)劃設(shè)置多目標(biāo)優(yōu)化的策略與政策，是以往行政區(qū)劃調(diào)整的糾偏和新型城鎮(zhèn)化下政區(qū)設(shè)置優(yōu)化的必要依托；三是行政區(qū)劃設(shè)置優(yōu)化的系統(tǒng)評估，是導(dǎo)致我國政區(qū)設(shè)置變動諸多失當(dāng)現(xiàn)象的重要原因之一。

（二）主要發(fā)現(xiàn)

1）關(guān)于推動行政區(qū)劃優(yōu)化邁向整體性治理的政策建議。一是堅持以人民為中 心的發(fā)展導(dǎo)向， 建立 行政 政區(qū) 優(yōu)化 與惠民政策供給的銜接機制 ，注重 城市政區(qū) 規(guī) 模體系重塑 下新設(shè)市轄區(qū)的遠(yuǎn)郊地、被撤銷行政建制公共服務(wù)和社會保 下新設(shè)市轄區(qū)的遠(yuǎn)郊地、被撤銷行政建制公共服務(wù)和社會保 障問題，提升地方政府的統(tǒng)籌治理能力；二是 障問題，提升地方政府的統(tǒng)籌治理能力；二是 障問題，提升地方政府的統(tǒng)籌治理能力；二是 以法治化作為行政區(qū)劃改革的基礎(chǔ) ， 健全 行政區(qū)劃 法規(guī)條例與設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)體系，不斷完善 行政區(qū)劃 的法治化管理鏈；三 的法治化管理鏈；三 是以統(tǒng)籌協(xié)同作為行政區(qū)劃優(yōu)化的關(guān)鍵 ，推動 地方不同層級、政府部門之間 地方不同層級、政府部門之間 的統(tǒng)籌協(xié)同 ，促進行政區(qū)劃及其相關(guān)制度的協(xié)同一步形成體合力；四是 以 過程管理作為行政區(qū)劃改革的重點 ，形成“調(diào)整前的論證 －調(diào)整中的監(jiān) 測－調(diào)整 后的評估”過程管理模式。

2）關(guān)于穩(wěn)妥推進縣級市設(shè)置的政策建議。一是科學(xué)把握縣級市發(fā)展的本質(zhì)特征。人口規(guī)模集聚和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚是城市的基本特征，設(shè)置縣級市時應(yīng)以人口和經(jīng)濟兩方面為主導(dǎo)指標(biāo)；在人口方面，應(yīng)以常住人口城鎮(zhèn)化率和人口集聚程度作為測度城市化水平的主要依據(jù)；在經(jīng)濟方面，主要參考人均GDP、人均地方本級一般公共財政預(yù)算收入以及第二、三產(chǎn)業(yè)增加值占比等指標(biāo)，體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)域自我發(fā)展能力以及可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。二是科學(xué)把握縣級市發(fā)展的潛力特征。具體兩個方面：一是資源環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，包括地質(zhì)地理條件、資源環(huán)境承載力、公共供水普及率、污水集中處理率，等等；二是基本公共服務(wù)水平，包括公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)情況、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)、養(yǎng)老床位數(shù)、公共就業(yè)服務(wù)情況，等等。三是科學(xué)把握縣級市設(shè)置的地域特征。未來的設(shè)市模式可嘗試在兩方面進行突破：一是切塊設(shè)市，以一個或幾個縣的城鎮(zhèn)化地區(qū)設(shè)市，城鎮(zhèn)化水平高，便于城市管理，加之農(nóng)村負(fù)擔(dān)較少，有助于集中力量推進城市建設(shè)，但要注意擬設(shè)市區(qū)域與原母縣可能發(fā)生的矛盾。二是聯(lián)合設(shè)市，兩個或兩個以上縣級政區(qū)設(shè)市，在城鎮(zhèn)化聯(lián)系緊密的更大區(qū)域范圍內(nèi)整合資源，精簡機構(gòu)，但要注意跨區(qū)域整合引發(fā)的地方利益協(xié)調(diào)問題。這三者各有所長，應(yīng)充分考量多樣需求與復(fù)雜現(xiàn)實，科學(xué)選擇設(shè)置模式。四是科學(xué)把握縣級市設(shè)置的風(fēng)險特征。完善科學(xué)評估，加強配套監(jiān)管，實施效果監(jiān)測，加強專家論證評估及公眾意見征集。

3）關(guān)于經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)體制改革的政策建議。一是確立“省轄”體制，適度擴大鎮(zhèn)政府的權(quán)力和可支配財力，同時適當(dāng)下放人事任免權(quán)。二是實行“縣管”機制，在縣代管之后應(yīng)按照城市的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)劃和管理，注重適度擴大土地使用權(quán)、財政支配權(quán)、行政審批權(quán)和事務(wù)管理權(quán)等權(quán)限。三是“市鎮(zhèn)”改革，建議以“市鎮(zhèn)”作為這些特大鎮(zhèn)的新型建制名稱，既有別于一般的鎮(zhèn)建制，符合發(fā)展的現(xiàn)實，又避免打亂市制，也不突破法律約束，更可以從形式到內(nèi)容賦予這些特大鎮(zhèn)專門的建制地位，從而推進農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化，進一步增強縣域經(jīng)濟活力，并有效降低城鎮(zhèn)化成本、提高政府行政效率。

4）關(guān)于化解區(qū)縣重組風(fēng)險的政策建議。一是以協(xié)同共進為導(dǎo)向化解體制摩擦的風(fēng)險，正確把握市的統(tǒng)籌性與區(qū)的自主性相互塑造的深刻邏輯；二是以人本發(fā)展為導(dǎo)向化解發(fā)展斷裂的風(fēng)險，推進惠及民生的包容性發(fā)展，增進城鄉(xiāng)居民的均等化服務(wù)，促進文脈傳承的公眾參與；三是以質(zhì)量提升為導(dǎo)向化解假性城市化的風(fēng)險，充分發(fā)揮行政中心的集合效應(yīng)，科學(xué)構(gòu)建區(qū)域的政區(qū)格局，處理好調(diào)整速率與發(fā)展速度的關(guān)系。

5）關(guān)于積極穩(wěn)妥有效設(shè)置縣級市的政策建議。一是標(biāo)準(zhǔn)先行，規(guī)范和引導(dǎo)縣級市的設(shè)置進程，在指標(biāo)選取上要體現(xiàn)城市發(fā)展的本質(zhì)，在指標(biāo)值的測評上堅持方向性與操作性相統(tǒng)一；二是以省域為單元，分期分批部署穩(wěn)步組織推進縣級市設(shè)置，防止一哄而上，以城市群為依托優(yōu)化縣級市的空間布局；三是適當(dāng)引入切塊設(shè)市和聯(lián)合設(shè)市兩種設(shè)市模式，充分考量地方發(fā)展的多樣需求與復(fù)雜現(xiàn)實，科學(xué)選擇恰當(dāng)設(shè)置模式；四是，加強部門聯(lián)動及責(zé)任擔(dān)當(dāng)，推動從制度供給缺乏轉(zhuǎn)向制度供給支撐，從多重關(guān)系博弈轉(zhuǎn)向多重關(guān)系合力，構(gòu)建地區(qū)發(fā)展共同體；五是通過完善風(fēng)險評估、加強配套監(jiān)管、實施效果監(jiān)測等措施，防控重啟縣級市設(shè)置的潛在風(fēng)險；六是以重啟縣級市設(shè)置為契機，擴容提質(zhì)、突出特色，逐步推進小城市治理創(chuàng)新，重塑縣級市的職能體系。

二、調(diào)查研究及學(xué)術(shù)交流情況 二、調(diào)查研究及學(xué)術(shù)交流情況 二、調(diào)查研究及學(xué)術(shù)交流情況

（一）調(diào)查研究 （一）調(diào)查研究 （一）調(diào)查研究 （一）調(diào)查研究

課題啟動后，課題組成員根據(jù)研究需要，先后前往北京、江蘇、山東、河南、云南、廣西、陜北、安徽、寧夏等近年行政區(qū)劃改革的典型地區(qū)進行實地調(diào)研，掌握了大量一手調(diào)研資料。

（二）學(xué)術(shù)交流 （二）學(xué)術(shù)交流 （二）學(xué)術(shù)交流 （二）學(xué)術(shù)交流

立項以來，課題組 先后組織多場研討會、論壇等，主要 與國務(wù)院法 制辦、 國 家發(fā)改委、 國家 民政部 、相關(guān)省市 的負(fù)責(zé)人和相關(guān)地市、區(qū)縣等實務(wù)部 的負(fù)責(zé)人和相關(guān)地市、區(qū)縣等實務(wù)部 門以及中國科學(xué)院、社清華大北京人 民大 學(xué)、南開民大 學(xué)、南開民大 學(xué)、南開民大 學(xué)、南開民大 學(xué)、南開民大 學(xué)、南開學(xué)、 南京大中山同濟大學(xué) 、上海交通復(fù)旦香港中文同濟大學(xué) 、上海交通復(fù)旦香港中文等專家學(xué)者共同出謀劃策， 集思廣益， 極大地促進課題組 在研究內(nèi)容上 的拓展與 拓展與 深化 ，同時，課題組專家也積極參加重要研討交流活動。

三、成果宣傳推介情況 三、成果宣傳推介情況 課題組建立了的成果推介與報送機制，通過學(xué)術(shù)論文、新聞報道、管理培訓(xùn)、成果專報等渠道擴大課題研究的政策及社會影響力，目前全國哲學(xué)社科規(guī)劃辦《成果要報》1份，已發(fā)表14學(xué)術(shù)論文，其中CSSCI中文核心期刊論文發(fā)表13篇，報送《工作簡報》12期。 1.《“十三五”規(guī)劃應(yīng)重視近海治理問題》被全國哲學(xué)社科規(guī)劃辦《成果要報》 2015年第67期刊發(fā)，并在全國哲學(xué)社科規(guī)劃辦網(wǎng)站首頁登載。 2.《沿海大城市海洋發(fā)展新態(tài)勢與對策研究》獲得第十屆上海市政府決策咨詢二等獎（2015年）。 3.首席專家應(yīng)邀參與行政區(qū)劃管理立法，是工作專班的唯一高校專家，積極將課題成果服務(wù)立法工作。 4.2015年10月《光明日報》國家社科基金�？�全文登載《“十三五”規(guī)劃應(yīng)重視近海治理問題》，中國社會科學(xué)網(wǎng)、江蘇社科規(guī)劃網(wǎng)、中國改革論壇、大河網(wǎng)等媒體相繼轉(zhuǎn)發(fā)該文。 5. 2017年行政區(qū)劃調(diào)整的審批審核作了重要創(chuàng)新，設(shè)立了專家組與專家論證評審程序。受委托并簽訂合作與責(zé)任協(xié)議，課題組首席專家林拓教授負(fù)責(zé)2017年全國撤縣設(shè)市的專家論證，擔(dān)任專家組組長，并以專家組組長的身份召集全國行政區(qū)劃相關(guān)多學(xué)科領(lǐng)域的頂級專家，負(fù)責(zé)組成專家評審組，負(fù)責(zé)召開論證會，由相關(guān)省市負(fù)責(zé)人帶隊向?qū)＜医M匯報，專家組進行科學(xué)論證及風(fēng)險評估之后，由專家組長提交系統(tǒng)的論證報告，作為國務(wù)院審批的重要參考。 6.深度參與縣級市設(shè)置、縣制改革等國家部委的重大決策研究，受到充分肯定，相關(guān)決策咨詢報告被選為2016年度民政部重點優(yōu)秀課題成果。 7.根據(jù)國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)要求，民政部專門委托課題組進行部級重大課題研究“城鎮(zhèn)行政區(qū)劃設(shè)置與城鎮(zhèn)化布局優(yōu)化研究”。 8.市轄區(qū)優(yōu)化設(shè)置是本課題重要內(nèi)容，受委托領(lǐng)銜市轄區(qū)標(biāo)準(zhǔn)制定的專家版。 9.2015年9月《社會科學(xué)報》網(wǎng)站頭條發(fā)布《重啟縣級市設(shè)置：勢在必行又要穩(wěn)步前行》，10月8日《社會科學(xué)報》紙質(zhì)版在第2版以專版刊發(fā)。中國行政區(qū)劃網(wǎng)、中社網(wǎng)、第一智庫、中國改革論壇等諸多網(wǎng)站也進行了轉(zhuǎn)載。這一文章對我國重啟縣級市設(shè)置工作起到了至關(guān)重要的推動作用。 10.2015年11月，民政部致華東師范大學(xué)感謝信，感謝信指出，“在研究修訂縣級市標(biāo)準(zhǔn)工作中，中國行政區(qū)劃研究中心和林拓教授發(fā)表了《重啟縣級市設(shè)置：勢在必行又要穩(wěn)步前行》的理論文章，引起國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)高度重視，為研究制定設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)、摸清公眾意見做出了突出貢獻。” 11.2016年5月，民政部致華東師范大學(xué)感謝信，感謝信指出：“為落實中央有關(guān)要求，推進相關(guān)工作，經(jīng)部領(lǐng)導(dǎo)同意，你校林拓教授作為唯一的高校專家參與相關(guān)專班工作。林拓教授在專班期間，勇于創(chuàng)新，精益求精，表現(xiàn)出很高的專業(yè)水平和很強的文字能力；工作效率高，認(rèn)真負(fù)責(zé)，經(jīng)常加班加點高水平完成任務(wù)，充分展示了貴校良好的工作作風(fēng)和精神風(fēng)采。特別是他主持的國家社科基金重大項目（批準(zhǔn)號：ZDA032）的研究成果，為相關(guān)工作提供重要理論基礎(chǔ)，有關(guān)對策建議針對性強，有效地服務(wù)政府決策�！� 12.連續(xù)三年在全國行政區(qū)劃管理培訓(xùn)班上為各省、市、自治區(qū)民政廳相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)授課，共有各�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）民政廳（局）、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團民政局以及部分副省級城市民政局行政區(qū)劃管理工作人員近400人次參加培訓(xùn)。 13.積極參與云南、黑龍江、寧夏等省份的行政區(qū)劃管理干部培訓(xùn)活動，在培訓(xùn)班上進行專題授課，共有近800人次接受了培訓(xùn)。

14.多次接受中央電視臺、解放日報、澎湃新聞、光明日報等主流媒體的專訪，對行政區(qū)劃管理的科學(xué)普及和輿論引導(dǎo)起到了正面的推動作用。 15.2015年11月，林拓接受中央電視臺專訪，對上海閘北靜安的合并進行了科學(xué)解讀。在中新網(wǎng)、鳳凰網(wǎng)、解放網(wǎng)、新浪、澎湃新聞、上海觀察等媒體上發(fā)表《閘北牽手靜安，打破蘇州河南北分隔》、《上海政區(qū)調(diào)整背后的文化心理與區(qū)域認(rèn)同》等文章，扭轉(zhuǎn)了本次區(qū)劃調(diào)整的負(fù)面社會輿論影響。之后，面對崇明設(shè)區(qū)前出現(xiàn)的“崇明縣改區(qū)后要放棄生態(tài)保護”等不利言論，林拓在《解放日報》上發(fā)表題為“崇明撤縣設(shè)區(qū)，將會帶來哪些變化”的文章，同時接受上海觀察、澎湃新聞等媒體專訪，向公眾有力地澄清了撤縣設(shè)區(qū)與生態(tài)保護并不相悖的事實。 16. 課題研究成果應(yīng)用到鎮(zhèn)江市、淮安市、上海市、騰沖市等行政區(qū)劃實踐中，成果被采納，并得到區(qū)劃調(diào)整實踐的驗證。 17. 2017年7月，林拓教授受邀前往我國發(fā)達(dá)的縣級市——江蘇省昆山市，做了“我國縣級市基層政區(qū)改革趨勢”的專題講座，受當(dāng)?shù)卣�府委托領(lǐng)銜昆山市未來行政區(qū)劃改革方案總體設(shè)計。

課題組供稿