16ZDA004 郭克莎：推進(jìn)供給側(cè)改革需要加快簡(jiǎn)政放權(quán)改革

推進(jìn)供給側(cè)改革要加快簡(jiǎn)政放權(quán)改革

華僑大學(xué)郭克莎教授主持的國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目階段性成果，認(rèn)為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是現(xiàn)階段把改革與發(fā)展結(jié)合起來(lái)的一條重要工作主線，為了處理好深化改革與調(diào)整結(jié)構(gòu)的關(guān)系，避免在推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”中過(guò)多運(yùn)用行政手段，需要依靠和加快簡(jiǎn)政放權(quán)改革。

一、正確認(rèn)識(shí)推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”的行政手段問(wèn)題

當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要任務(wù)，是深入推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”，根據(jù)新情況新問(wèn)題完善政策措施，推動(dòng)五大任務(wù)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。需要指出的是，“三去一降一補(bǔ)”是當(dāng)前結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要內(nèi)容，但本身不等于改革或不代表改革的進(jìn)程，不能與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革劃等號(hào)。不論是去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿，還是降成本、補(bǔ)短板，如果不依靠深化供給側(cè)改革，都難以持續(xù)推進(jìn)、容易波動(dòng)反復(fù)。有些地方和部門(mén)把“三去一降一補(bǔ)”當(dāng)作目前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本內(nèi)容，認(rèn)為完成好這5大任務(wù)就等于改革，這是一種誤解或認(rèn)識(shí)偏差。這種偏差體現(xiàn)在實(shí)踐上，會(huì)出現(xiàn)方法上、措施上的問(wèn)題，突出表現(xiàn)是過(guò)多運(yùn)用行政手段。

現(xiàn)在企業(yè)界反映較多的一個(gè)問(wèn)題，就是一些政府部門(mén)在推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”中，過(guò)多采用行政手段去解決問(wèn)題、取得效果、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，偏離了中央關(guān)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本定位和路徑。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府實(shí)施管理經(jīng)濟(jì)、干預(yù)市場(chǎng)的職能，可以綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段，一般來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度越完善，經(jīng)濟(jì)和法律體系越健全，運(yùn)用行政手段越少。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整涉及許多深層利益關(guān)系和矛盾，政府缺乏必要的經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，還受到地方保護(hù)主義的干擾，如果不動(dòng)用行政手段，推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的時(shí)間可能較長(zhǎng)，效果可能較差，甚至沒(méi)有效果。這是制度不完善條件下政府運(yùn)用行政手段的內(nèi)在必然性。比如，對(duì)于鋼鐵、煤炭等嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)的去產(chǎn)能，因?yàn)閲?guó)有企業(yè)比重較高，僵尸企業(yè)較多，地方保護(hù)主義的影響較強(qiáng)，因此市場(chǎng)調(diào)節(jié)的作用較低，政府采用經(jīng)濟(jì)政策和法律手段去推動(dòng)，效果也比較緩慢，而行政手段則能較快取得效果，包括通過(guò)行政手段對(duì)付下級(jí)政府的地方保護(hù)行為�？梢哉f(shuō)，如果不采用行政化辦法去產(chǎn)能，很可能過(guò)剩產(chǎn)能根本降不下來(lái)。再如，對(duì)于遏制熱點(diǎn)城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，地方政府在中央“因城施策”框架支持下實(shí)施限購(gòu)、限貸、限價(jià)、限售等政策，也是對(duì)市場(chǎng)過(guò)度投資投機(jī)不得不采取的行政手段，主要是房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立起來(lái)，短期內(nèi)可用于調(diào)控市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)和法律手段基本上難以見(jiàn)效。

但要認(rèn)識(shí)到，過(guò)度運(yùn)用行政手段所帶來(lái)的弊端和后遺癥是明顯的。從行政手段去產(chǎn)能的問(wèn)題看，按規(guī)定目標(biāo)減少產(chǎn)能會(huì)導(dǎo)致過(guò)剩產(chǎn)能的波動(dòng)（減的過(guò)多或太少），引起價(jià)格水平較大波動(dòng)，淘汰的產(chǎn)能會(huì)死灰復(fù)燃；部分落后產(chǎn)能沒(méi)有被淘汰，部分優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能反而被淘汰，行業(yè)整體發(fā)展水平?jīng)]有上升；國(guó)有企業(yè)可能受到保護(hù)，民營(yíng)企業(yè)可能過(guò)度承壓，民間投資增長(zhǎng)將受到影響。從行政手段調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)看，熱點(diǎn)城市住房交易受到嚴(yán)格限制，會(huì)導(dǎo)致投資投機(jī)性資金流向沒(méi)有受限的城市，使全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)面臨更大的波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，并積聚更多的房?jī)r(jià)泡沫和金融風(fēng)險(xiǎn)。

應(yīng)當(dāng)指出，政府運(yùn)用行政手段具有客觀內(nèi)在原因，這不能成為過(guò)多使用行政手段的充分理由，必須堅(jiān)持深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革�！叭�去一降一補(bǔ)”中存在的問(wèn)題，需要深入第一線進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)研，探索可行的改革路徑，并通過(guò)深化供給側(cè)改革，建立促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的長(zhǎng)效機(jī)制。只有堅(jiān)持用改革的思路和辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，才能真正解決長(zhǎng)期存在的結(jié)構(gòu)性矛盾，不斷減少對(duì)行政手段的依賴。

二、減少行政手段干預(yù)要依靠簡(jiǎn)政放權(quán)改革

解決政府部門(mén)習(xí)慣性運(yùn)用行政手段去解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的有效辦法，是大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革。這是促使政府在經(jīng)濟(jì)工作中減少行政手段干預(yù)的較好路徑。本屆政府提出的簡(jiǎn)政放權(quán)改革，是推進(jìn)行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的核心內(nèi)容，也是激發(fā)市場(chǎng)活力和動(dòng)力的重要環(huán)節(jié)。

回顧我國(guó)改革開(kāi)放近40年來(lái)的歷程，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，很多改革舉措就是從放權(quán)讓利、放開(kāi)搞活開(kāi)始的，并取得了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大成效。改革開(kāi)放的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，中央政府通過(guò)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革，把權(quán)利下放給企業(yè)、下放給社會(huì)、下放給地方，是解放和發(fā)展生產(chǎn)力的重要方式，可以發(fā)揮改革對(duì)發(fā)展的推動(dòng)作用。一是有利于搞活經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)和中觀層面，使經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。二是有利于調(diào)動(dòng)多個(gè)方面的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，使各類(lèi)企業(yè)、各類(lèi)群體都成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。三是有利于減輕政府的行政事務(wù)和責(zé)任負(fù)擔(dān)，使政府部門(mén)能騰出手來(lái)推進(jìn)重大制度性建設(shè)，制定和實(shí)施長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，更好地發(fā)揮政府作用。四是有利于減少政府集中決策和管理的系統(tǒng)性失誤，分散經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和發(fā)展的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然，簡(jiǎn)政放權(quán)過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)波動(dòng)和反復(fù)，從以往的經(jīng)驗(yàn)看，當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過(guò)熱、通脹壓力加大的時(shí)候，在加強(qiáng)宏觀調(diào)控中，原來(lái)下放的權(quán)利可能被不同程度、不同形式回收。這客觀上有經(jīng)濟(jì)形勢(shì)要求的原因，即當(dāng)時(shí)如果不這么做，宏觀調(diào)控就難以取得效果或難以較快見(jiàn)效。很多發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府管制也在經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)中經(jīng)歷了放松和收緊的反復(fù)過(guò)程。同時(shí)，簡(jiǎn)政放權(quán)的波動(dòng)也有主觀上沒(méi)有堅(jiān)持推進(jìn)改革的原因，畢竟我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的長(zhǎng)期過(guò)程，實(shí)現(xiàn)完全沒(méi)有反復(fù)、沒(méi)有波動(dòng)的順利改革幾乎是不可能的。所以，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革是深化改革中的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是經(jīng)濟(jì)體制改革及其他改革的前提條件。

三、發(fā)揮好簡(jiǎn)政放權(quán)改革對(duì)深化供給側(cè)改革的作用

簡(jiǎn)政放權(quán)改革與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一種什么關(guān)系？首先，簡(jiǎn)政放權(quán)是供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是通過(guò)深化改革促進(jìn)供給結(jié)構(gòu)改善、供給質(zhì)量提高，提升供給對(duì)需求的適應(yīng)性和靈活性，相當(dāng)于為結(jié)構(gòu)調(diào)整提供一種新的制度供給。而簡(jiǎn)政放權(quán)改革正好也提供了這樣的制度供給，即以深化行政體制改革來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能來(lái)支持市場(chǎng)化改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，簡(jiǎn)政放權(quán)也是供給側(cè)改革的重要條件。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要實(shí)現(xiàn)以深化改革推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程，必須增強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制活力，提高市場(chǎng)配置資源的功能，而簡(jiǎn)政放權(quán)改革正是為了達(dá)到這種結(jié)果，因此為供給側(cè)改革提供了重要的前提條件。

為了支持和促進(jìn)供給側(cè)改革，簡(jiǎn)政放權(quán)改革需要重視以下幾個(gè)方面：一是從體制源頭方面創(chuàng)造有利于深化供給側(cè)改革的條件。簡(jiǎn)政放權(quán)是從行政體制自身開(kāi)始改革，是政府本身的自我革命，解決政府管理越位、錯(cuò)位和缺位的問(wèn)題，要堅(jiān)持抓好這個(gè)源頭的改革，為其他改革創(chuàng)造了必要的體制條件，支持供給側(cè)改革的推進(jìn)。二是從供給主體方面創(chuàng)造有利于深化供給側(cè)改革的條件。簡(jiǎn)政放權(quán)主要是針對(duì)供給領(lǐng)域的市場(chǎng)主體放權(quán)讓利，要注重支持要素流動(dòng)、微觀放活、存量重組等的改革，為供給領(lǐng)域推進(jìn)改革、調(diào)整結(jié)構(gòu)提供好的條件和環(huán)境。三是從搞活市場(chǎng)方面創(chuàng)造有利于深化供給側(cè)改革的條件。供給側(cè)改革面對(duì)的主要問(wèn)題是結(jié)構(gòu)矛盾和體制矛盾相互制約，市場(chǎng)機(jī)制被扭曲。簡(jiǎn)政放權(quán)從解決行政體制的過(guò)度集權(quán)入手，要加快下放審批權(quán)限、撤銷(xiāo)行政法規(guī)、實(shí)行清單管理等改革，解決壓制市場(chǎng)作用的體制問(wèn)題，為供給側(cè)改革的推進(jìn)提供有利的制度條件。

(課題組供稿)