張紅鳳 李萍：食品產(chǎn)業(yè)與食品安全規(guī)制的耦合關(guān)系

作者系山東財經(jīng)大學(xué)教授，本文系國家社科基金重點項目〔14AGL019〕的階段性成果，并受“泰山學(xué)者建設(shè)工程”專項資助

食品產(chǎn)業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，也是保障民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，同時承擔(dān)著實施健康中國戰(zhàn)略、提供安全食品的重任。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。表現(xiàn)在食品產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)：一方面，人們的生活方式、飲食習(xí)慣以及營養(yǎng)健康需求都在發(fā)生著巨大的變化，社會公眾對食品安全的需求呈現(xiàn)出遞增的態(tài)勢；另一方面，食品產(chǎn)業(yè)凸顯出結(jié)構(gòu)趨同、資源浪費、產(chǎn)品質(zhì)量良莠不齊等問題。食品安全問題與食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展往往復(fù)雜交織，不僅影響著人民生命安全和社會穩(wěn)定，也涉及政府公信力的實現(xiàn)，這就要求政府加強食品安全規(guī)制，推進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高食品供給體系的質(zhì)量和效率。

從當(dāng)前中國食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來看，東部沿海地區(qū)的食品產(chǎn)業(yè)主要是產(chǎn)業(yè)集群形式的，甚至西部的食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)也遵循集群發(fā)展的模式。食品產(chǎn)業(yè)集群的形成和演進(jìn)是一個動態(tài)演化的過程，經(jīng)歷了產(chǎn)生、發(fā)展、成熟三個階段，在內(nèi)外雙重影響因素作用下，成熟之后的演進(jìn)可能會出現(xiàn)升級、衰退和擴散轉(zhuǎn)移三種路徑與方向。內(nèi)在影響因素主要來自于資源要素及其結(jié)構(gòu)以及企業(yè)間競爭與協(xié)作的相互作用所產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)自組織能力；外在影響因素主要來源于市場需求(與可支配收入、消費觀念有關(guān))、競爭對手、政府等。而政府的食品安全規(guī)制是食品產(chǎn)業(yè)集群演化主要的外在動力。有效的食品安全規(guī)制在一定程度上能夠驅(qū)動食品產(chǎn)業(yè)集群結(jié)構(gòu)的調(diào)整，對食品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生倒逼效應(yīng)，進(jìn)而影響食品產(chǎn)業(yè)集群的演化路徑。

從微觀層面上講，規(guī)制者往往通過監(jiān)督食品企業(yè)生產(chǎn)加工、流通和銷售各環(huán)節(jié)或通過抽檢產(chǎn)品的質(zhì)量來規(guī)制食品安全。這就導(dǎo)致：其一，食品安全規(guī)制往往會加大食品企業(yè)的生產(chǎn)成本，企業(yè)在自身利益最大化目標(biāo)的驅(qū)使下，會根據(jù)自身情況而調(diào)整生產(chǎn)行為，食品產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)的企業(yè)通過生產(chǎn)流程技術(shù)、管理模式等方面的革新，可以提高整個產(chǎn)業(yè)集群的素質(zhì)和效率，最終實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。其二，食品產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)部，食品質(zhì)量高的企業(yè)邊際治理成本較低，因而會獲得比較優(yōu)勢，其規(guī)模和市場份額會逐漸擴大。

從宏觀層面看，地方政府在食品安全事故的壓力下，一方面會加大處罰甚至叫停出現(xiàn)質(zhì)量問題以及失信的食品企業(yè)，加快食品產(chǎn)業(yè)集群中企業(yè)的兼并重組；另一方面，會通過產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)企業(yè)加大生產(chǎn)投資和創(chuàng)新投入，發(fā)展高端技術(shù)食品產(chǎn)業(yè)。這兩方面都會增加技術(shù)密集型食品產(chǎn)業(yè)的市場份額，從而促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)型升級。但在現(xiàn)實中，食品安全規(guī)制對食品產(chǎn)業(yè)集群演化的倒逼效應(yīng)并不是簡單的遞增或遞減，而是存在隨著食品安全規(guī)制強度由弱變強，對產(chǎn)業(yè)集群結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生先抑制、后促進(jìn)、再抑制的影響。食品安全規(guī)制過強，會增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，影響食品產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢；過弱又會增加企業(yè)的道德風(fēng)險，降低食品安全水平。

食品產(chǎn)業(yè)集群在其動態(tài)演化過程中，集群的行為也會影響食品安全規(guī)制的績效。其一，食品產(chǎn)業(yè)集群的順利轉(zhuǎn)型升級，即從食品數(shù)量的擴張演進(jìn)到質(zhì)量的提升，再到技術(shù)的研發(fā)與品牌的創(chuàng)新，整個演化路徑會促使產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)企業(yè)加大技術(shù)投入的力度，更加重視自身品牌的聲譽價值，食品企業(yè)也會通過合同條款約束與監(jiān)督上游食品原料供應(yīng)商，從源頭上提升食品安全水平，從而降低政府規(guī)制的成本，提高食品安全規(guī)制績效。但在實踐層面，一方面，如果政府部門有著充裕的公共執(zhí)法資源，同時給予其足夠的激勵，僅依靠政府部門的強制力量就能解決食品產(chǎn)業(yè)中的安全問題。然而我國的公共執(zhí)法成本極為高昂，基層規(guī)制對象面廣、量大，基層規(guī)制人員數(shù)量以及基層執(zhí)法規(guī)制裝備和經(jīng)費嚴(yán)重不足，難以滿足日漸繁重的規(guī)制任務(wù)。另一方面，食品產(chǎn)業(yè)集群往往關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定，承擔(dān)著較重的政策性任務(wù)，如果發(fā)生食品安全事故，食品產(chǎn)業(yè)就會利用自身承擔(dān)的政策性負(fù)擔(dān)游說規(guī)制者進(jìn)而干預(yù)規(guī)制執(zhí)法，規(guī)制部門出于擔(dān)心嚴(yán)格懲處會造成當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展受阻、地方財政收入銳減、失業(yè)人口增加等負(fù)面影響，可能會在發(fā)現(xiàn)食品產(chǎn)業(yè)違規(guī)行為時難以客觀公正地進(jìn)行嚴(yán)格懲罰和信息披露，從而降低食品安全規(guī)制績效。其二，在食品產(chǎn)業(yè)集群演化進(jìn)程中，往往越是能順利升級的產(chǎn)業(yè)集群越是擁有更加完備的信息技術(shù)及更加透明的信息公開制度，因而在食品安全規(guī)制中，政府也可以花費更少的信息成本來提高規(guī)制績效。但在實踐中，政府往往處于信息劣勢，也不可避免存在著“有限理性”，規(guī)制手段和能力受限，無法有效規(guī)范食品產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)格的規(guī)制又可能導(dǎo)致食品產(chǎn)業(yè)集群衰退或向其他地區(qū)轉(zhuǎn)移，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)水平造成嚴(yán)重影響，政府此時的選擇有可能是以犧牲食品安全為代價來換取地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。以上原因就會導(dǎo)致食品產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)企業(yè)的行為能夠較大地影響政府的決策，進(jìn)而出現(xiàn)“規(guī)制俘獲”。

綜上，食品安全規(guī)制和食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在著天然的耦合關(guān)系。在解決食品安全問題的過程中，政府的規(guī)制手段和食品產(chǎn)業(yè)集群的演化進(jìn)程并不是孤立的，而應(yīng)該形成一種良性互動的耦合效應(yīng)。即通過加強食品安全規(guī)制推動食品產(chǎn)業(yè)集群結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，會進(jìn)一步強化其升級帶來的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)；通過食品產(chǎn)業(yè)集群的轉(zhuǎn)型升級，來促使食品安全規(guī)制績效的提高。這是實施健康中國戰(zhàn)略，普遍提升食品安全水平的關(guān)鍵支撐。在當(dāng)前，應(yīng)堅持食品產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主線地位，采取適當(dāng)?shù)氖称钒踩��?guī)制的制度安排和機制設(shè)計，以促進(jìn)二者互相提升的耦合發(fā)展，這是促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和食品質(zhì)量安全提升的重要途徑。為此，第一，政府應(yīng)結(jié)合食品產(chǎn)業(yè)集群的結(jié)構(gòu)規(guī)模，通過多種措施降低企業(yè)食品安全控制成本，同時從企業(yè)外部進(jìn)一步加強監(jiān)督，防止道德風(fēng)險的發(fā)生，以此推動食品產(chǎn)業(yè)集群順利轉(zhuǎn)型升級，提供滿足各類食品市場需求的優(yōu)質(zhì)優(yōu)價食品。第二，政府應(yīng)建設(shè)與完善食品產(chǎn)業(yè)集群的信用體系，進(jìn)一步約束與激勵集群內(nèi)具有品牌聲譽的企業(yè)嚴(yán)格實施食品安全自規(guī)制，使具有高產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)獲得應(yīng)有的品牌聲譽溢價。第三，政府部門要從食品產(chǎn)業(yè)集群的規(guī)模、分布與組織模式、區(qū)域布局等角度，通過對同類食品產(chǎn)業(yè)實施統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入與退出制度，加強行業(yè)規(guī)范，確保公平有效的市場競爭機制。