財政政策在促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用

隨著我國市場經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異有所擴大，東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平要遠高于中部、西部和東北地區(qū)（以下簡稱中西北地區(qū)）。黨的十九大報告明確提出實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容，對決勝全面建成小康社會具有重大意義。財政政策是政府宏觀調(diào)控的重要工具之一，加快建立現(xiàn)代財政制度和預(yù)算制度、深化稅收制度改革，推動我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展成為政府與學(xué)術(shù)界共同面臨的問題。

國內(nèi)外實踐經(jīng)驗表明，區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展離不開財政政策的支持，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平制定適合本區(qū)域的財政政策能夠有效推動整體區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，如美國、日本、德國和法國等國家通過制定發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)不同的財政政策促進了區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來為促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，我國制定了一系列財政政策措施，取得了顯著成效，但還存在一些不足。因此，結(jié)合我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距的實際，制定與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的差異性財政政策，對推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的理論意義和實踐價值。

區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展與財政政策的關(guān)系

公共財政支出是財政政策的重要組成部分，它既是政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行最直接和最有效的方式，也是國家促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段之一。筆者以公共財政支出表示財政政策，從全國選取了31個省、自治區(qū)、直轄市（以下簡稱各省級區(qū)域）的地區(qū)生產(chǎn)總值表示各省級區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展程度�？紤]各省級區(qū)域人口數(shù)量和公共財政支出對區(qū)域經(jīng)濟影響滯后性等因素，以2015年人均地區(qū)財政支出為輸入指標，以2015年和2016年人均地區(qū)生產(chǎn)總值為輸出指標，利用SPSS軟件對2015年各省級區(qū)域人均財政支出進行系統(tǒng)聚類分析，確定高、中、低等不同檔次水平。分析結(jié)果顯示：人均地區(qū)財政支出高（大于15000元）的地區(qū)有北京、上海、天津、西藏、青海；中上（10000～15000元）的地區(qū)有重慶、遼寧、海南、內(nèi)蒙古、寧夏、新疆；中下（8000～10000元）的地區(qū)有浙江、江蘇、山西、福建、黑龍江、吉林、貴州、甘肅、云南、陜西；低上（7000～8000元）的地區(qū)有廣東、湖北、湖南、河北、四川、江西、安徽；低下（小于7000元）的地區(qū)有山東、河南、廣西。由于我國各省級區(qū)域的歷史條件、市場化水平和政策制度等方面存在不同，經(jīng)濟發(fā)展水平也存在不均衡和不協(xié)調(diào)的問題，為避免系統(tǒng)誤差，根據(jù)國家統(tǒng)計局對東部、中部、西部和東北四大區(qū)域的劃分方法，筆者將四大區(qū)域進行單因素試驗設(shè)計，其結(jié)果顯示，人均地區(qū)財政支出對區(qū)域經(jīng)濟的影響是顯著的。通過以上實證分析，筆者得出以下基本結(jié)論：

第一，人均公共財政支出的大小是導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟差距的原因之一。從各省級區(qū)域人均地區(qū)財政支出按系統(tǒng)聚類分析人均地區(qū)生產(chǎn)總值的均值來看，人均地區(qū)財政支出越大，相應(yīng)的人均地區(qū)生產(chǎn)總值均值越高，其推動該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的速度越快，反之則越慢。因此，增加落后地區(qū)的財政支出可以縮小其經(jīng)濟發(fā)展水平與發(fā)達地區(qū)的差距，對于東部發(fā)達地區(qū)應(yīng)適度加大財政支出力度、中西北落后地區(qū)應(yīng)積極加大財政支出力度，以促進我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，提升人均公共財政支出水平可加快地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度。如西部的青海、西藏和貴州等區(qū)域雖然基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、經(jīng)濟發(fā)展落后，但隨著人均地區(qū)財政支出的增加，其經(jīng)濟發(fā)展速度明顯加快，2011年至2016年人均生產(chǎn)總值年平均增長率分別為10.58%、12.73%和16.87%。而上海、北京和浙江等東部區(qū)域雖然基礎(chǔ)設(shè)施雄厚、經(jīng)濟發(fā)展水平較高，但隨著人均財政支出的減少，其經(jīng)濟發(fā)展速度明顯減緩，2011年至2016年人均生產(chǎn)總值年平均增長率分別為6.95%、7.62%和8.44%。

現(xiàn)代區(qū)域經(jīng)濟理論認為，縮小區(qū)域經(jīng)濟差距、扶持落后地區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵之一，在于制定有效的財政政策，規(guī)范、科學(xué)的財政政策對推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮著重要作用。新經(jīng)濟地理理論認為，保障區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展離不開財政政策，特別是加大落后地區(qū)財政支出尤為重要。財政補貼、轉(zhuǎn)移支付等財政支出對提高貧困地區(qū)市場競爭力和福利水平、平衡區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有不可替代的重要作用，財政支出、稅收等財政政策工具能夠有效縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，根據(jù)我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展總體戰(zhàn)略，運用區(qū)域財政政策理論，筆者認為，在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，在未來一定時期內(nèi)，對東部等發(fā)達地區(qū)應(yīng)實施“適度積極”的財政政策，對中西部等落后地區(qū)應(yīng)實施“擴張積極”的財政政策。當我國財力較為拮據(jù)而國內(nèi)需求較為充足時，則可對東部等發(fā)達地區(qū)實施“適度穩(wěn)健”的財政政策、中西北等落后地區(qū)實施“適度積極”的財政政策。最終目的，是逐步形成促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機制，以實現(xiàn)國民經(jīng)濟穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展。

促進我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的財政政策類型

首先，東部等發(fā)達地區(qū)實施“適度積極”的財政政策。“適度積極”財政政策是指當前實施的積極財政政策要適度，其核心是松緊適度、著力協(xié)調(diào)、放眼長遠。東部等地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高，擁有企業(yè)發(fā)展資金雄厚、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)快速發(fā)展、高尖端人才聚集等一系列優(yōu)勢。對東部等發(fā)達地區(qū)實施“適度積極”的財政政策可以有效地節(jié)約國家財力，用于帶動和支持中西北等落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，有效促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

“適度積極”財政政策的主要內(nèi)容在于擴大財政支出規(guī)模要適度，總體達到調(diào)控經(jīng)濟運行、穩(wěn)定宏觀總需求的目的。其措施主要包括：科學(xué)論證財政支出領(lǐng)域，配合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，明確財政供給取向，將財政政策向提高社會總福利水平方面傾斜，加大對市場介入低而需求大的產(chǎn)品供給，如注重對社保、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、科技、環(huán)保等領(lǐng)域的支出；調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，加大對節(jié)能減排、科技創(chuàng)新、“三農(nóng)”等方面的財政支出力度，實施出口退稅、自主創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保等方面的稅收優(yōu)惠政策；建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，加大與中西北區(qū)域經(jīng)濟合作，逐步帶動老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，建立東部帶動其他區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制；深化稅制改革，加強稅收征管，實施分類與綜合相結(jié)合的個人所得稅制度，推進房產(chǎn)稅改革，嚴格控制減免稅等。

其次，中西北等落后地區(qū)實施“擴張積極”的財政政策�！皵U張積極”財政政策是指當前實施的積極財政政策要重在激勵，其核心是優(yōu)惠激勵、寬松扶持、擴張支持。中西北等地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，存在企業(yè)發(fā)展資金不足、重工業(yè)稅收負擔(dān)過重、輕工業(yè)發(fā)展水平落后、高尖端人才嚴重缺乏等一系列問題，嚴重阻礙其經(jīng)濟的快速發(fā)展。對中西北等落后地區(qū)實施“擴張積極”的財政政策，借助東部等發(fā)達地區(qū)結(jié)余財力，大力發(fā)展中西北等落后地區(qū)經(jīng)濟，使其逐步趕上東部發(fā)達地區(qū)，實現(xiàn)共同富裕。

“擴張積極”財政政策的主要內(nèi)容在于加大財政轉(zhuǎn)移支付、公共基礎(chǔ)設(shè)施投入和稅收優(yōu)惠等力度，總體達到刺激經(jīng)濟發(fā)展、提高市場總需求的目的。其措施主要包括：建立激勵性財政新機制，完善社會保障體系、加大轉(zhuǎn)移支付力度、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、加大基礎(chǔ)設(shè)施投入和調(diào)整財政分配格局等；實施結(jié)構(gòu)性減稅政策，完善“營改增”政策，深化資源稅改革，不斷減輕企業(yè)稅收負擔(dān)，并積極拓展環(huán)境保護稅、水資源稅等新興稅源；規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，加大對環(huán)境保護、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新、特定投資等方面的稅收優(yōu)惠激勵政策，建立促進民營經(jīng)濟和中小企業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策體系；強化科學(xué)性財政管理，豁免老工業(yè)企業(yè)欠稅，提高稅收征管效率，規(guī)范非稅收入管理，強化依法納稅意識等。

（作者：張小鋒，系哈爾濱商業(yè)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院博士生；曲振濤，系哈爾濱商業(yè)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院教授）