法治中國(guó)建設(shè)的系統(tǒng)方法論

　　全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是關(guān)系我們黨執(zhí)政興國(guó)、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。黨的十九大報(bào)告明確要求，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一。這是立足我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)實(shí)際，對(duì)全面依法治國(guó)宏偉目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑作出的重要部署。新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌兼顧、把握重點(diǎn)、整體謀劃，在共同推進(jìn)上著力，在一體建設(shè)上用勁。

　　堅(jiān)持整體謀劃，加快建設(shè)法治體系

　　中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系由完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)成，它是一個(gè)立體的、動(dòng)態(tài)的有機(jī)整體。

　　以良法奠基善治。法治由價(jià)值觀念體系、制度規(guī)范體系和執(zhí)行程序體系構(gòu)成，它蘊(yùn)含著國(guó)家治理和社會(huì)秩序的良善原則、價(jià)值觀念。不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)。人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題。善治必須以符合人類(lèi)社會(huì)秩序正當(dāng)性觀念，增強(qiáng)社會(huì)成員存在感、尊嚴(yán)感的完備法律規(guī)范體系為基礎(chǔ)。

　　以實(shí)施鞏固權(quán)威。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，高效的法治實(shí)施體系至關(guān)重要。習(xí)近平總書(shū)記指出，一些黨員、干部仍然存在人治思想和長(zhǎng)官意識(shí)，認(rèn)為依法辦事條條框框多、束縛手腳，凡事都要自己說(shuō)了算，根本不知道有法律存在。將“依法”和“辦事”對(duì)立起來(lái)，將法律和權(quán)力對(duì)立起來(lái)，歸根結(jié)底是缺乏憲法精神、缺少法律規(guī)范意識(shí)的表現(xiàn)。心存敬畏，方能行有所止。各級(jí)黨政組織、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都要對(duì)法律懷有敬畏之心，把權(quán)力運(yùn)行的規(guī)矩立起來(lái)、講起來(lái)、守起來(lái)。

　　以監(jiān)督約束權(quán)力。習(xí)近平總書(shū)記指出，沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn)，加大監(jiān)督力度，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，堅(jiān)決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究行為。要做好制度設(shè)計(jì)，依法合理分解權(quán)力，科學(xué)高效配置權(quán)力，規(guī)范有效監(jiān)督權(quán)力。按照結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的原則，逐步建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。

　　以保障夯實(shí)基礎(chǔ)。全面依法治國(guó)，必須建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊(duì)伍。要加強(qiáng)法治專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍和法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，提高法治工作隊(duì)伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)。切實(shí)強(qiáng)化法律職業(yè)道德，提升法律專(zhuān)業(yè)水平；切實(shí)尊重司法規(guī)律，捍衛(wèi)法律職業(yè)的嚴(yán)肅性和神圣性。通過(guò)科學(xué)合理確定法官、檢察官員額并提高財(cái)政物質(zhì)保障，穩(wěn)定司法工作隊(duì)伍；通過(guò)保障律師依法行使執(zhí)業(yè)權(quán)利，發(fā)揮律師隊(duì)伍作為依法治國(guó)重要力量的積極作用。

　　以黨規(guī)從嚴(yán)治黨。治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)。沒(méi)有規(guī)矩不成其為政黨，更不成其為馬克思主義政黨。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，又是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，切實(shí)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢、釋?zhuān)瑯?gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。

　　堅(jiān)持一體建設(shè)，著力形成發(fā)展合力

　　全面依法治國(guó)是國(guó)家治理領(lǐng)域的一場(chǎng)深刻革命。從宏觀層面看，法治是治國(guó)方略、治理手段；從中觀層面看，法治是行政機(jī)關(guān)有序運(yùn)行的保障，“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”；從微觀層面看，法治是理性的辦事原則，任何人和組織的社會(huì)活動(dòng)均受既定法律規(guī)則的約束。就此三個(gè)層面而言，全面依法治國(guó)，就要堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。

　　全面依法治國(guó)必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念。領(lǐng)導(dǎo)干部要全面提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，把對(duì)法律的尊崇、對(duì)法律的敬畏轉(zhuǎn)化成自己的思維方式和行為方式，想問(wèn)題、作決策、辦事情都要做到在法治之下，而不是法治之外，更不能是法治之上。只有領(lǐng)導(dǎo)干部做學(xué)法用法的模范，全面依法治國(guó)才能真正落到實(shí)處。

　　行政機(jī)關(guān)既是執(zhí)法主體又受制于法。黨的十八屆四中全會(huì)要求，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。約束政府權(quán)力、規(guī)范政府行為，核心在于推進(jìn)行政權(quán)行使法治化。要進(jìn)一步健全依法決策體制機(jī)制，把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定，作為重大行政決策必經(jīng)程序，實(shí)現(xiàn)行政決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。要建立健全行政程序法律制度，明晰權(quán)力邊界，規(guī)范執(zhí)法過(guò)程，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、過(guò)程、責(zé)任法定化。

　　“法生于義，義生于眾適，眾適和于人心，此治之要也�！睂�(shí)踐證明，強(qiáng)化社會(huì)力量對(duì)于國(guó)家健康發(fā)展和社會(huì)理性成熟具有內(nèi)在矯正作用。要建成法治強(qiáng)國(guó)，必然要求建成一個(gè)自主化程度高、社會(huì)服務(wù)能力強(qiáng)、具有制度創(chuàng)新能力的成熟理性的法治社會(huì)。要充分鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與到全面依法治國(guó)建設(shè)中來(lái)，創(chuàng)設(shè)公民自我治理機(jī)會(huì)和平臺(tái)，使公民在治理活動(dòng)中不斷感受到權(quán)利和義務(wù)、權(quán)力和責(zé)任的均衡，在互動(dòng)中不斷強(qiáng)化國(guó)家認(rèn)同、公民責(zé)任。

　　堅(jiān)持協(xié)同推進(jìn)，科學(xué)定位改革與法治關(guān)系

　　表面上看，法治突出“守”，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性、連續(xù)性，改革突出“變”，強(qiáng)調(diào)改變舊制度、舊事物，法治與改革似乎存在著難以彌合的鴻溝，實(shí)際上這是一個(gè)誤解。在全面依法治國(guó)進(jìn)程中，中央明確提出了“以法治凝聚改革共識(shí)”的思維路徑。法治并非固守教條，解決法治領(lǐng)域的突出問(wèn)題，根本途徑在于改革，法治需要在改革發(fā)展中不斷完善提升。馬克思曾指出：“每當(dāng)工業(yè)和商業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造出新的交往形式，例如保險(xiǎn)公司等等，法便不得不承認(rèn)它們都是獲得財(cái)產(chǎn)的方式。”法律是對(duì)新的社會(huì)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的合法確認(rèn)和有力保障。如果完全停留在舊的體制機(jī)制框架內(nèi)，用老辦法應(yīng)對(duì)新情況新問(wèn)題，或者用零敲碎打的方式來(lái)修修補(bǔ)補(bǔ)，是解決不了大問(wèn)題的。全面依法治國(guó)涉及改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)領(lǐng)域，涉及面寬、覆蓋面廣，如果不拿出自我革新的勇氣和胸襟，必然是難有作為。因此，只要有利于提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位，有利于維護(hù)憲法法律的權(quán)威，有利于維護(hù)人民權(quán)益、維護(hù)公平正義、維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定，不管遇到什么阻力和干擾，都要堅(jiān)定不移向前推進(jìn)。

　　改革要于法有據(jù)。于法有據(jù)，就是以法律確認(rèn)和保障的方式推動(dòng)和改善社會(huì)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系，確保改革依法有序穩(wěn)步推進(jìn)。黨的十八屆四中全會(huì)要求，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。法治可以增進(jìn)改革預(yù)期，降低改革發(fā)展的成本，維護(hù)改革過(guò)程的相對(duì)穩(wěn)定性、連貫性，并以程序理性、規(guī)則理性、民主理性預(yù)防和控制改革發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。可以說(shuō)，法治是決定改革能否持續(xù)、能否成功的關(guān)鍵所在。當(dāng)前，隨著改革進(jìn)程的加速，觸及的深層次問(wèn)題增多，改革復(fù)雜性顯著增強(qiáng)，更需要在法治框架內(nèi)協(xié)調(diào)各方訴求，凝聚最大共識(shí)，固化改革成果，使全面深化改革不斷邁向縱深。同時(shí)，改革發(fā)展需要堅(jiān)持法律體系整體協(xié)調(diào)，以法治思維和法治方式尋求突破。一方面，要嚴(yán)格堅(jiān)守憲法法律界限，根據(jù)憲法法律授權(quán)推動(dòng)改革，盡可能破除一切妨礙發(fā)展的體制機(jī)制弊端；另一方面，又要及時(shí)提煉在試點(diǎn)中被證明是有效的、成功的改革創(chuàng)新措施，在法律中加以明確，成為可復(fù)制、可推廣的規(guī)則。

　　 （作者：周尚君，系西南政法大學(xué)教授；本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入基層社會(huì)治理研究”［17VHJ006］階段性研究成果）