肖北庚：社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)立法審查機(jī)制的構(gòu)建

作者系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“社會(huì)主義核心價(jià)值觀與完善重點(diǎn)領(lǐng)域行政基本法研究”首席專家、湖南師范大學(xué)教授

前不久，中共中央印發(fā)了《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），從具體立法層面落實(shí)兩年前中央《關(guān)于進(jìn)一步把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），標(biāo)志著社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)由一般政治決斷走向具體立法要求，社會(huì)主義核心價(jià)值觀全面融入法律法規(guī)立改廢釋全過(guò)程由一般準(zhǔn)則邁向立法工作機(jī)制變革完善。這一轉(zhuǎn)變的達(dá)成根本在于構(gòu)建相應(yīng)的立法審查機(jī)制。

社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題

把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入立法體制是從源頭上確保立法鮮明價(jià)值導(dǎo)向的根本保障。我國(guó)立法機(jī)關(guān)高度重視在立法中體現(xiàn)與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)的道德觀念和價(jià)值取向，但客觀來(lái)看，社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為重要內(nèi)容融入立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制中尚有欠缺，有效促進(jìn)立法目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向、法律規(guī)范和道德規(guī)范的有機(jī)統(tǒng)一尚存差距。

簡(jiǎn)單化、表面化、口號(hào)化，是當(dāng)前推進(jìn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)過(guò)程中最突出和最普遍的問(wèn)題。雖然“社會(huì)主義核心價(jià)值觀”在近幾年頒布的法律文本的“總則”或者“立法目的”條文中出現(xiàn)日益頻繁，從2015年至今，在全國(guó)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)制定或修改的106部法律中，有13部法律的16個(gè)條文明確規(guī)定了社會(huì)主義核心價(jià)值觀內(nèi)容。但綜觀相關(guān)法律的立法過(guò)程、規(guī)范內(nèi)容、法律和社會(huì)效果，社會(huì)主義核心價(jià)值觀并未真正全面融入，集中表現(xiàn)在：部分立法中的“社會(huì)主義核心價(jià)值觀”條文并無(wú)相應(yīng)的制度化、具體化的原則、規(guī)則條文配套，一些法律規(guī)范中權(quán)利義務(wù)分配、權(quán)力責(zé)任配置與社會(huì)主義核心價(jià)值觀不匹配。

相對(duì)于人民群眾關(guān)注的“熱點(diǎn)”“難點(diǎn)”“焦點(diǎn)”和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“堵點(diǎn)”“痛點(diǎn)”“盲點(diǎn)”，社會(huì)主義核心價(jià)值觀的立法需求遠(yuǎn)未得到滿足。在法治實(shí)踐中，從人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手、從全面深化改革的迫切要求出發(fā)，深入分析社會(huì)主義核心價(jià)值觀的立法需求，有效制定推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的立法規(guī)劃能力有待提升。當(dāng)前，社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)的過(guò)程和結(jié)果還存在諸多空白，完成《規(guī)劃》明確的六方面主要任務(wù)還任重道遠(yuǎn)，許多現(xiàn)行法律的改廢釋等清理、完善、更新工作也嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和社會(huì)主義核心價(jià)值觀要求。

構(gòu)建社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)立法審查機(jī)制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)存在前述主要問(wèn)題的根本癥結(jié)在于，現(xiàn)行立法體制缺乏社會(huì)主義核心價(jià)值觀篩選過(guò)濾要素。解決之道在于構(gòu)建社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)立法審查制度。

2018年憲法修改中，相關(guān)條文的充實(shí)與完善，為社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)之立法審查機(jī)制構(gòu)建給予了正當(dāng)化保障。在我國(guó)立法審查制度體系中，合憲性是立法質(zhì)量的核心與底線，合憲性審查是立法審查制度的拱頂石。隨著2018年現(xiàn)行憲法第五次修正案將“社會(huì)主義核心價(jià)值觀”入憲，特別是把“法律委員會(huì)”改為“憲法和法律委員會(huì)”，為貫徹落實(shí)黨的十九大關(guān)于“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”的要求，進(jìn)而為社會(huì)主義核心價(jià)值觀全面融入中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，提供了最堅(jiān)實(shí)的憲法正當(dāng)性基礎(chǔ)和最有效的組織保障。

現(xiàn)行法律體系規(guī)制的立法審查方式，為社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)之立法審查機(jī)制構(gòu)建奠定了規(guī)范基礎(chǔ)。根據(jù)《憲法》《立法法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》形成的各種立法審查方式，以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”“實(shí)現(xiàn)有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的要求，以及全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于“任何有立法性質(zhì)文件都不能游離于備案審查之外”“對(duì)于審查建議做到件件有處理、有結(jié)果、有回復(fù)”的承諾，為社會(huì)主義核心價(jià)值觀通過(guò)“合憲性”“合法性”“合理性”“適當(dāng)性”審查標(biāo)準(zhǔn)全面融入法律法規(guī)的立改廢釋全過(guò)程，提供了較為完備的立法審查制度框架。

《規(guī)劃》所確立的完善國(guó)家立法工作機(jī)制，為社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)之立法審查機(jī)制構(gòu)建提供了基本遵循。推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，必須深入分析社會(huì)主義核心價(jià)值觀的立法需求，完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，制定好立法規(guī)劃計(jì)劃，革新立法工作機(jī)制，加快重點(diǎn)領(lǐng)域立法修法步伐；必須建立有助于使社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的立法修法規(guī)劃與國(guó)家立法規(guī)劃計(jì)劃更好銜接的常態(tài)工作機(jī)制�！兑�(guī)劃》確立的這些實(shí)施措施，本質(zhì)上體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，我國(guó)法治建設(shè)和立法工作的重心開(kāi)始從解決無(wú)法可依的數(shù)量型立法轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)良法善治的質(zhì)量型立法要求，為解決社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)“軟約束”問(wèn)題提供了宏觀指引，是把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議的立法全過(guò)程之立法審查機(jī)制構(gòu)建的具體遵循。

構(gòu)建社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)立法審查機(jī)制的對(duì)策建議

全面推進(jìn)依法治國(guó)實(shí)踐為社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，當(dāng)前應(yīng)針對(duì)前述社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)中存在的諸多問(wèn)題，立足現(xiàn)行立法審查制度規(guī)范，在評(píng)估機(jī)制、驅(qū)動(dòng)機(jī)制、保障機(jī)制等三個(gè)主要方面下功夫，構(gòu)建具有科學(xué)性、針對(duì)性和實(shí)效性的社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)立法審查機(jī)制。

構(gòu)筑社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)立法審查制度體系，在立法前的立項(xiàng)評(píng)估、立法中的審查和立法后備案評(píng)估等環(huán)節(jié)中，通過(guò)構(gòu)建問(wèn)題導(dǎo)向的指標(biāo)體系和評(píng)估方式，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀是否全面融入立法目的、法律原則、法律規(guī)則，將所有立法程序、行為是否充分體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的價(jià)值導(dǎo)向和實(shí)踐要求，作為評(píng)估及糾偏的重要內(nèi)容，從根本上解決社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)簡(jiǎn)單化、表面化、口號(hào)化等問(wèn)題。

構(gòu)建社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)的立法啟動(dòng)與反饋機(jī)制，在基本上由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的立法審查過(guò)程中，通過(guò)制度化、規(guī)范化的程序和措施，將對(duì)立法效率和效果最有發(fā)言權(quán)的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的意見(jiàn)和建議，將立法活動(dòng)最重要、最直接、最廣大的利益相關(guān)者的公民、法人和其他組織的期待和訴求，作為社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)審查啟動(dòng)、評(píng)估、處理、反饋的重要依據(jù)，從根本上解決“人民有所呼，立法有所應(yīng)”的外在動(dòng)力問(wèn)題。

強(qiáng)化社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)立法審查效力，未通過(guò)社會(huì)主義核心價(jià)值觀評(píng)估的立法建議項(xiàng)目不得列入立法計(jì)劃，未通過(guò)社會(huì)主義核心價(jià)值觀審查程序的規(guī)范性文件不得生效，未通過(guò)社會(huì)主義核心價(jià)值觀立法后備案評(píng)估的“試行”規(guī)范性文件不得“轉(zhuǎn)正”。將這些具有強(qiáng)約束力的社會(huì)主義核心價(jià)值觀立法審查要求規(guī)范化、制度化，不僅有助于解決實(shí)踐中審查機(jī)關(guān)總體上審查不力問(wèn)題，更有利于倒逼相關(guān)立法機(jī)關(guān)切實(shí)履行主體責(zé)任進(jìn)行自我審查，從根本上推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀全面融入中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。