人民要論：全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)

內(nèi)容提要：黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，取得歷史性成就。各位階、各領(lǐng)域、各層面、各環(huán)節(jié)的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)有序展開，形成了以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，有效推動了黨內(nèi)政治生態(tài)好轉(zhuǎn)，體現(xiàn)了黨中央全面從嚴(yán)治黨的堅強(qiáng)決心和科學(xué)部署，為貫徹落實(shí)新時代黨的建設(shè)總要求提供了可靠制度保障。

治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的必然要求，是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，事關(guān)黨長期執(zhí)政和國家長治久安。改革開放40年來，我們黨總結(jié)黨的建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)，不斷完善黨章黨規(guī)，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把管黨治黨作為治國理政的先手棋，提出堅持依規(guī)治黨，舉全黨之力、集全黨之智，立體式全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，取得歷史性成就。在新時代，我們必須堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)新時代黨的建設(shè)總要求，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，堅持思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，以改革創(chuàng)新精神加快補(bǔ)齊黨內(nèi)法規(guī)制度短板，使黨的各方面制度更加成熟、更加定型。

統(tǒng)籌推進(jìn)各位階黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體。2017年，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出，到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就要以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌推進(jìn)各位階黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。

與時俱進(jìn)修訂黨章，以黨的根本大法為“綱”統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。作為立黨管黨治黨的總依據(jù)總遵循，黨章是“萬規(guī)之基”，整個黨內(nèi)法規(guī)制度體系大廈建筑于黨章這個“基石”之上；黨章是“萬規(guī)之首”，具有最高權(quán)威，依規(guī)治黨首先是依據(jù)黨章管黨治黨。改革開放以來，黨的全國代表大會先后8次修訂完善黨章，推動黨章與時俱進(jìn)，為黨和國家事業(yè)發(fā)展注入強(qiáng)大制度動力。2017年，黨的十九大修訂的黨章將習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想確立為黨的指導(dǎo)思想，把黨的十九大報告確立的管黨治黨、治國理政重大理論觀點(diǎn)和重大戰(zhàn)略思想寫入黨章，為黨的根本大法注入新時代血液。

積極穩(wěn)妥出臺準(zhǔn)則條例，搭建黨內(nèi)法規(guī)制度體系的四梁八柱。準(zhǔn)則集中體現(xiàn)黨章精神，地位僅次于黨章，對于構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系具有重要作用。黨中央一直將制定準(zhǔn)則條例作為構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系的主體工程，在不同歷史時期有針對性地制定有關(guān)準(zhǔn)則條例。2016年，黨中央制定《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，從12個方面對新時代嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活提出明確要求、作出剛性規(guī)定，具有里程碑意義。同時，黨中央制定32部現(xiàn)行有效條例，為規(guī)范黨組織工作活動和黨員行為提供了基本遵循。

有針對性制定相應(yīng)配套法規(guī)，及時為黨內(nèi)法規(guī)制度體系添磚加瓦。如果將構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系比作蓋房子，修訂完善黨章是夯基壘臺，制定若干部準(zhǔn)則條例等基礎(chǔ)主干法規(guī)是立柱架梁，那么出臺一大批規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等配套法規(guī)就是添磚加瓦。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)制度體系中已經(jīng)形成若干個以準(zhǔn)則條例為龍頭，以配套性的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則為細(xì)化補(bǔ)充的制度群。截至2018年8月底，現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)約4200部，其中規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則超過4100部，對貫徹落實(shí)基礎(chǔ)主干法規(guī)起著重要作用，增強(qiáng)了主干法規(guī)的針對性和可操作性。

統(tǒng)籌推進(jìn)各領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

改革開放以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)始終圍繞黨和國家工作大局，注重黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)四大板塊制度創(chuàng)新的銜接呼應(yīng)、互聯(lián)互動，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)整體推進(jìn)。

黨的組織法規(guī)不斷完善。黨的組織法規(guī)旨在全面規(guī)范黨的各級各類組織的產(chǎn)生和職責(zé)，夯實(shí)管黨治黨、治國理政的組織制度基礎(chǔ)。目前，我們黨已制定了450多部組織法規(guī)。黨的十八大以來，為進(jìn)一步夯實(shí)全面從嚴(yán)治黨的組織制度基礎(chǔ)，黨中央修訂了地方黨委工作條例，制定了黨組工作條例、黨的工作機(jī)關(guān)條例等。同時，黨中央要求進(jìn)一步加大黨的各級組織法規(guī)制定力度，實(shí)現(xiàn)對各級各類黨組織全覆蓋。

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)逐漸健全。為堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，我們黨制定了900多部相關(guān)法規(guī)，保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)活動在制度軌道上推進(jìn)。特別是黨的十八大以來，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例等一批黨內(nèi)法規(guī)出臺，各領(lǐng)域黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)。按照黨中央部署，在黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、改革、法治、農(nóng)村、政法、國家安全、外事、軍隊(duì)和黨的宣傳、組織、群團(tuán)、人才工作等方面，還要制定出臺一批法規(guī)，必將為加強(qiáng)和改進(jìn)黨對各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供更加有力的制度保證。

黨的自身建設(shè)法規(guī)日益完善。我們黨始終高度重視自身建設(shè)，不斷深化黨的建設(shè)制度改革，出臺大量加強(qiáng)黨的自身建設(shè)的法規(guī)，著力保持黨的先進(jìn)性和純潔性。這方面現(xiàn)行有效的法規(guī)約1400部，涵蓋黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等各方面。黨的十八大以來，黨中央更加重視制度治黨、依規(guī)治黨，把法規(guī)制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)始終，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的引領(lǐng)和保障作用，推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，顯著增強(qiáng)了黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。

黨的監(jiān)督保障法規(guī)持續(xù)加強(qiáng)。經(jīng)過40年努力，黨的監(jiān)督保障方面的法規(guī)制度建設(shè)成績顯著，共制定1460多部相關(guān)法規(guī)，而且條例一級的法規(guī)多達(dá)14部。黨的十八大以來，我們黨修訂了黨內(nèi)監(jiān)督條例、巡視工作條例、黨紀(jì)處分條例等全方位彰顯制度威力的黨內(nèi)“鐵規(guī)”，嚴(yán)明黨的紀(jì)律特別是政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，有力促進(jìn)了良好政治生態(tài)的形成。

統(tǒng)籌推進(jìn)各層面黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

改革開放以來，我們黨確立了統(tǒng)分結(jié)合、以上率下的黨內(nèi)法規(guī)制定體制，黨的中央組織針對全黨全國重大問題制定中央黨內(nèi)法規(guī)，中央紀(jì)委、中央各部門和省級黨委在其職責(zé)范圍內(nèi)制定部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)，整個黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)上下貫通、一體推進(jìn)。

制定中央黨內(nèi)法規(guī)，著重規(guī)范“面”上重大問題。凡涉及全黨重大事項(xiàng)，皆由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定。在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，中央黨內(nèi)法規(guī)居于引領(lǐng)地位。目前，現(xiàn)行有效的中央黨內(nèi)法規(guī)超過220部，發(fā)揮著創(chuàng)設(shè)制度、把準(zhǔn)方向的重要作用。黨的十八大以來，中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作推進(jìn)力度之大、質(zhì)量之高前所未有。5年多來共制定修訂140多部法規(guī)，約占220多部現(xiàn)行有效中央黨內(nèi)法規(guī)的60%。中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作換擋提速，帶動整個黨內(nèi)法規(guī)制定工作加速推進(jìn)。

制定部委黨內(nèi)法規(guī)，著重規(guī)范“條”上重要問題。黨的十八大以來，中央各部委制定部委法規(guī)的力度明顯加大，覆蓋范圍日益拓展，呈現(xiàn)出全面展開的良好局面。在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，中央紀(jì)委、中央各部門在其職責(zé)范圍內(nèi)，立足規(guī)范本領(lǐng)域本系統(tǒng)黨的工作制定一批部委黨內(nèi)法規(guī)，發(fā)揮著上承中央、下啟地方的作用。目前，現(xiàn)行有效部委黨內(nèi)法規(guī)約240部。它們專司一域、量身定制，面向全黨、普遍適用，是加強(qiáng)和規(guī)范黨的各方面工作的重要遵循。

制定地方黨內(nèi)法規(guī)，著重規(guī)范“塊”上重要問題。地方黨內(nèi)法規(guī)對貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署，保證全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨要求在本地區(qū)落地生根發(fā)揮著重要作用。各省級黨委以上位黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)，因地制宜建章立制，出臺一大批面向基層一線的地方黨內(nèi)法規(guī)。目前，現(xiàn)行有效地方黨內(nèi)法規(guī)約3700部，約占法規(guī)總量的90%。

統(tǒng)籌推進(jìn)各環(huán)節(jié)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

經(jīng)過40年探索，我們黨已經(jīng)形成集規(guī)劃、制定、備案、清理等于一體的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)鏈條，環(huán)環(huán)緊扣、同向發(fā)力，有條不紊推進(jìn)各環(huán)節(jié)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。

著眼“將來時”做好前瞻規(guī)劃工作。以習(xí)近平同志為核心的黨中央十分重視黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的頂層設(shè)計、戰(zhàn)略謀劃。黨的十八屆三中全會、四中全會作出深化黨的建設(shè)制度改革、形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的戰(zhàn)略決策，黨的十九大提出加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第一個、第二個五年規(guī)劃明確重點(diǎn)制定項(xiàng)目等，明確了到建黨100周年時形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的任務(wù)書、時間表、路線圖，大大增強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的系統(tǒng)性和前瞻性，指明了新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的努力目標(biāo)和前進(jìn)方向。

著眼“進(jìn)行時”做好即時建章立制工作。40年來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)一直立足當(dāng)下、回應(yīng)現(xiàn)實(shí)，呈現(xiàn)出鮮明的時代特點(diǎn)。黨的十八大以來，圍繞推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)緊隨新時代、扎根新時代、服務(wù)新時代，為提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平提供堅強(qiáng)法規(guī)制度保證。黨的十九大通過的黨章修正案把習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想確立為黨的指導(dǎo)思想，明確提出堅持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，賦予黨章新的時代內(nèi)涵。

著眼“過去時”做好法規(guī)清理工作。新中國成立特別是改革開放以來，我們黨制定頒布了大量黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，對規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為，增強(qiáng)黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力發(fā)揮了重要作用。但隨著世情、國情、黨情的深刻變化，黨內(nèi)法規(guī)制度出現(xiàn)了一些不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題，特別是有的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件滯后于實(shí)踐的發(fā)展和形勢任務(wù)的需要，有的存在同黨章和黨的理論路線方針政策不一致、同憲法和法律不一致的情況，有的相互交叉重復(fù)、沖突打架。以習(xí)近平同志為核心的黨中央在全黨范圍內(nèi)組織開展了黨的歷史上首次黨內(nèi)法規(guī)制度集中清理工作，于2013年、2014年兩次作出清理決定。各地區(qū)各部門也通過集中清理實(shí)現(xiàn)了法規(guī)制度的“瘦身”和“健身”。除定期組織開展集中清理外，黨中央還重視開展專項(xiàng)清理和即時清理，黨內(nèi)法規(guī)體系不斷完善，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不斷推進(jìn)。

著眼“完成時”做好備案工作。黨的十八大后，根據(jù)黨中央制定發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定，按照有件必備、有備必審、有錯必糾原則全面開展備案審查工作，在黨內(nèi)建立上下貫通、左右聯(lián)動、規(guī)范有序的備案審查工作體系，建立黨委、人大、政府、軍隊(duì)系統(tǒng)備案工作銜接聯(lián)動機(jī)制。通過嚴(yán)格的備案審查特別是對“問題文件”進(jìn)行嚴(yán)肅糾正，堅決有力地維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。

（作者為中共中央辦公廳法規(guī)局局長）

《 人民日報 》（ 2018年09月27日 07 版）