治理之道：以全面預(yù)算績效管理提升國家治理水平

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》指出，全面實施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。經(jīng)過10余年的探索，預(yù)算績效管理已融入預(yù)算過程，有效推動了預(yù)算編制和執(zhí)行水平的提升，但也存在一些突出問題：績效理念尚未牢固樹立，一些地方和部門存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識；績效管理的廣度和深度不足，尚未覆蓋所有財政資金，一些領(lǐng)域財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題較為突出；績效激勵約束作用不強(qiáng)，績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制尚未建立；等等。加快建立現(xiàn)代財政制度，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，必須以全面實施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點和突破口，推動財政資金聚力增效。

預(yù)算績效管理的使命是提升資金使用績效，優(yōu)化資源配置，推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)解決發(fā)展不平衡不充分問題。完成這個使命，必須創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，從轉(zhuǎn)變觀念開始，實現(xiàn)制度、組織、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、行為模式等的變革。這個體系性的變革必須全方位系統(tǒng)推進(jìn)，特別是要實現(xiàn)預(yù)算和績效管理融合，解決激勵約束問題，全面提升資源配置效率、資金使用效益。為此，應(yīng)堅持從實際出發(fā)、因勢利導(dǎo)，把握和解決好難點問題。

在提升預(yù)算績效的同時規(guī)范收支行為。發(fā)達(dá)國家績效預(yù)算的基本邏輯是放松投入控制，加強(qiáng)結(jié)果問責(zé)。我國的現(xiàn)實情況是投入控制尚需加強(qiáng)、行政行為有待規(guī)范，必須在加強(qiáng)和改進(jìn)控制的同時健全制度、理順機(jī)制、激發(fā)活力、提升績效。這就需要在改革中堅持有破有立。一方面，守住底線，在基本控制要求上夯實基礎(chǔ)、執(zhí)簡馭繁；另一方面，因地制宜分類設(shè)計，在支出使用上適度放松管制，給預(yù)算部門盡可能大的自由空間。

積極探索和創(chuàng)新激勵機(jī)制。預(yù)算績效管理要取得實效，就要千方百計激發(fā)預(yù)算部門和一線工作者的熱情和創(chuàng)造力。因此，激勵機(jī)制是否科學(xué)有效，是預(yù)算績效管理成敗的關(guān)鍵。激勵機(jī)制涉及復(fù)雜平衡和眾多因素，既要符合實際，力度和方式切實有效；又要尊重傳統(tǒng)，凝聚廣泛共識，切忌簡單一刀切。既不能簡單地將績效與預(yù)算或獎金掛鉤，導(dǎo)致無序競爭和行為扭曲；也不能既要馬兒跑、又要馬兒不吃草，或鞭打快牛。要在深入研究公共部門運轉(zhuǎn)規(guī)律的基礎(chǔ)上大膽探索創(chuàng)新。

拓寬績效結(jié)果應(yīng)用的途徑和人民群眾參與的渠道�？冃ЫY(jié)果重在應(yīng)用，沒有應(yīng)用皆為徒勞�？冃ЫY(jié)果的核心是績效信息，績效信息雖不能也不應(yīng)決定預(yù)算，但可以輔助預(yù)算和政府治理。一則可以通過預(yù)算績效目標(biāo)管理梳理部門職能，優(yōu)化項目設(shè)置，加大績效信息在預(yù)算分配中的應(yīng)用。二則可以推動預(yù)算部門運用績效信息優(yōu)化內(nèi)部資源配置，實施組織和流程再造，提高政策實施和項目管理水平，提升履職績效。三則可以通過拓展績效信息應(yīng)用的廣度和深度，探索多樣化的績效激勵機(jī)制，充分調(diào)動部門和個人提升績效的主動性和創(chuàng)造性。四則可以提高預(yù)算透明度，保障人民群眾對預(yù)算分配和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（作者為復(fù)旦大學(xué)校長助理、國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授）

《 人民日報 》（ 2018年11月21日 07 版）