加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理護(hù)航數(shù)字經(jīng)濟(jì)

【成果發(fā)布】

目前，我國(guó)正處在推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合的關(guān)鍵時(shí)期，個(gè)人數(shù)據(jù)濫采濫用、企業(yè)數(shù)據(jù)交易糾紛頻發(fā)、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放開(kāi)發(fā)滯后、國(guó)家數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)較大等一系列問(wèn)題，影響和制約著我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。做大做強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展新空間，亟須加強(qiáng)國(guó)家數(shù)據(jù)治理，以有效手段護(hù)航數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

現(xiàn)狀與問(wèn)題

個(gè)人數(shù)據(jù)采集開(kāi)發(fā)利用愈發(fā)頻繁，濫采濫用現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，各類(lèi)移動(dòng)應(yīng)用深入到大眾購(gòu)物、交通出行、社交娛樂(lè)、學(xué)習(xí)研究等各個(gè)環(huán)節(jié)，為生活提供了很多便利。出于服務(wù)精細(xì)優(yōu)化和商業(yè)精準(zhǔn)營(yíng)銷(xiāo)的需要，各類(lèi)移動(dòng)應(yīng)用對(duì)個(gè)人信息的采集和開(kāi)發(fā)利用越來(lái)越頻繁，通信、位置、社交、網(wǎng)購(gòu)、喜好等個(gè)人信息采集越來(lái)越多，數(shù)據(jù)挖掘分析越來(lái)越深入，對(duì)個(gè)人畫(huà)像越來(lái)越精準(zhǔn)。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，目前在智能手機(jī)上平均每安裝1個(gè)移動(dòng)APP應(yīng)用就需要獲取15項(xiàng)以上個(gè)人信息。

現(xiàn)象背后，存在以下隱憂與問(wèn)題：一是個(gè)人數(shù)據(jù)被各類(lèi)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用過(guò)度或超范圍采集。二是個(gè)人數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)主體不知情的情況下被企業(yè)轉(zhuǎn)移和流通交易，甚至被不法分子以不正當(dāng)途徑獲取并進(jìn)行非法交易。三是個(gè)人數(shù)據(jù)被應(yīng)用于非正常營(yíng)銷(xiāo)活動(dòng)或犯罪行為，大數(shù)據(jù)被應(yīng)用于商業(yè)殺熟、精準(zhǔn)詐騙、人肉搜索等不法目的。四是個(gè)人數(shù)據(jù)被過(guò)度畫(huà)像，不正當(dāng)分析個(gè)人生理健康、興趣愛(ài)好、生活習(xí)慣、社會(huì)關(guān)系等個(gè)人私密信息，侵犯了個(gè)人隱私權(quán)益，危害個(gè)人安全。五是個(gè)人特殊數(shù)據(jù)被非安全形式采集、存儲(chǔ)和流通，包括基因、指紋、孔膜、肖像等個(gè)人唯一生物信息。六是個(gè)人數(shù)據(jù)刪除、可攜帶等權(quán)益得不到有效保障，個(gè)人對(duì)遺留在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上的數(shù)據(jù)控制權(quán)十分有限，刪除和攜帶成本較高。

企業(yè)間數(shù)據(jù)交易糾紛頻繁發(fā)生，數(shù)據(jù)流通缺乏市場(chǎng)規(guī)則。近年來(lái)，隨著企業(yè)間業(yè)務(wù)合作的深入，企業(yè)之間數(shù)據(jù)流通越來(lái)越頻繁，數(shù)據(jù)交易糾紛也隨之增加。一些網(wǎng)絡(luò)云平臺(tái)采用對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行專有格式加密等方式，阻礙用戶數(shù)據(jù)和應(yīng)用跨平臺(tái)遷移，對(duì)數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則造成了一定程度的破壞。

現(xiàn)象背后的問(wèn)題主要有：一是數(shù)據(jù)流通交易缺乏統(tǒng)一的規(guī)范性國(guó)家合同文本，交易雙方權(quán)利和義務(wù)難以得到全面有效規(guī)范，致使個(gè)人數(shù)據(jù)等不該交易的數(shù)據(jù)被流通交易，或者數(shù)據(jù)超雙方合同授權(quán)約定使用乃至非授權(quán)使用等現(xiàn)象較為常見(jiàn)。二是數(shù)據(jù)流通交易缺乏計(jì)量、定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和溯源手段，數(shù)據(jù)交易定價(jià)無(wú)序，流通交易數(shù)據(jù)質(zhì)量得不到保障，社會(huì)各界普遍存在數(shù)據(jù)進(jìn)入流通交易會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)失控的擔(dān)憂。三是非法數(shù)據(jù)交易增多，企業(yè)數(shù)據(jù)人為泄露、非法竊取、地下黑市交易等現(xiàn)象導(dǎo)致社會(huì)普遍擔(dān)憂。四是設(shè)置技術(shù)壁壘阻礙數(shù)據(jù)跨平臺(tái)轉(zhuǎn)移，數(shù)據(jù)在不同企業(yè)平臺(tái)之間遷移難度大、成本高，平臺(tái)通過(guò)數(shù)據(jù)“綁架用戶”現(xiàn)象普遍。五是數(shù)據(jù)壟斷問(wèn)題日益嚴(yán)重，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)頻繁并購(gòu)加劇數(shù)據(jù)集中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則遭到破壞。

公共數(shù)據(jù)共享呼聲高漲，開(kāi)放開(kāi)發(fā)推進(jìn)緩慢。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)、“一站式”協(xié)同監(jiān)管的不斷推進(jìn)以及各類(lèi)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的發(fā)展，社會(huì)對(duì)公共數(shù)據(jù)共享開(kāi)放開(kāi)發(fā)的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)、推進(jìn)“一站式”監(jiān)管都離不開(kāi)多個(gè)政務(wù)部門(mén)公共數(shù)據(jù)的支撐。另外，隨著各類(lèi)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為了更好地開(kāi)展平臺(tái)治理，對(duì)基礎(chǔ)性公共信息資源開(kāi)放的需求越來(lái)越迫切。

然而，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的進(jìn)展卻不樂(lè)觀：一是政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享和交換困難重重，政務(wù)專網(wǎng)割據(jù)、信息孤島林立、政務(wù)信息資源部門(mén)化的局面致使政務(wù)信息資源共享交換推進(jìn)不暢，跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門(mén)協(xié)同監(jiān)管難以高效實(shí)現(xiàn)。二是政府和企業(yè)數(shù)據(jù)對(duì)接推進(jìn)緩慢，人口、法人、證照、信用等政府持有的基礎(chǔ)信息難以對(duì)企業(yè)有效開(kāi)放，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)服務(wù)缺少了資質(zhì)、證照、信用等基礎(chǔ)信息驗(yàn)證支撐，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)自身治理面臨困難。三是受治理機(jī)制約束，重要公共企業(yè)數(shù)據(jù)難以有效向社會(huì)開(kāi)放，社會(huì)價(jià)值難以有效發(fā)揮，影響了公共服務(wù)創(chuàng)新和品質(zhì)提升。

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)愈發(fā)頻繁，安全風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大。一是越來(lái)越多從事互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的外國(guó)公司進(jìn)入中國(guó)開(kāi)展業(yè)務(wù)，大部分此類(lèi)公司由于未在中國(guó)新建數(shù)據(jù)中心，便直接將面向國(guó)內(nèi)用戶服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)傳輸?shù)絿?guó)外數(shù)據(jù)中心，給國(guó)家數(shù)據(jù)治理和監(jiān)管帶來(lái)了較大困難。二是隨著大數(shù)據(jù)應(yīng)用的深入，互聯(lián)網(wǎng)、金融、電信、交通、電力等領(lǐng)域企業(yè)在數(shù)據(jù)挖掘過(guò)程中，選擇國(guó)外數(shù)據(jù)外包服務(wù)商的越來(lái)越多。由于國(guó)內(nèi)企業(yè)涉外數(shù)據(jù)合作沒(méi)有得到有效規(guī)范，服務(wù)外包導(dǎo)致大量重要數(shù)據(jù)流入國(guó)外公司，合作結(jié)束后沒(méi)有及時(shí)銷(xiāo)毀，給國(guó)家安全帶來(lái)隱患。三是部分境外組織和機(jī)構(gòu)利用我國(guó)流出的大數(shù)據(jù)資源，發(fā)布我國(guó)特殊敏感領(lǐng)域大數(shù)據(jù)報(bào)告，影響國(guó)內(nèi)社會(huì)輿論。四是跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)缺乏有效監(jiān)管，規(guī)范和制度等缺失，監(jiān)管手段滯后，技術(shù)支撐能力不足，使得國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)難以得到有效保障。

對(duì)策建議

加快數(shù)據(jù)采集流通交易等重要規(guī)則制定。一是加快個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)規(guī)則制定，制定個(gè)人數(shù)據(jù)采集、流通和開(kāi)發(fā)利用宗旨原則、負(fù)面清單、流程規(guī)范、防護(hù)要求和操作指南等，明確個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利，確保個(gè)人數(shù)據(jù)采集、流通、開(kāi)發(fā)和利用安全有序。二是加快企業(yè)間數(shù)據(jù)流通、交易、開(kāi)發(fā)相關(guān)規(guī)則制定，建立數(shù)據(jù)定量和計(jì)價(jià)參考指南，編制企業(yè)間數(shù)據(jù)交易合同參考樣本，出臺(tái)企業(yè)間數(shù)據(jù)流通、交易、開(kāi)發(fā)流程規(guī)范，完善數(shù)據(jù)交易糾紛處理機(jī)制。三是完善公共數(shù)據(jù)開(kāi)放開(kāi)發(fā)規(guī)則，出臺(tái)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放開(kāi)發(fā)管理辦法，明確數(shù)據(jù)開(kāi)放開(kāi)發(fā)主題目錄、時(shí)間表、路線圖、激勵(lì)考核機(jī)制。四是加快跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)相關(guān)規(guī)則制定，出臺(tái)跨境數(shù)據(jù)流通負(fù)面清單，建立并完善跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全評(píng)估機(jī)制。

加快構(gòu)建新型數(shù)據(jù)綜合治理機(jī)制。一是加快形成政府監(jiān)管、企業(yè)履責(zé)、社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)民投訴等多主體參與，經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等多種手段相結(jié)合的數(shù)據(jù)綜合治理格局。二是強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)監(jiān)管，革新理念、優(yōu)化流程、創(chuàng)新手段，提高政府對(duì)數(shù)據(jù)全生命周期協(xié)同治理能力。三是壓實(shí)企業(yè)履職責(zé)任，規(guī)范企業(yè)數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、流通、交易和開(kāi)發(fā)等各環(huán)節(jié)安全保障措施，建立企業(yè)數(shù)據(jù)合規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)自律和自治，推進(jìn)數(shù)據(jù)治理關(guān)口前移。四是完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)開(kāi)展第三方數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)和評(píng)估服務(wù)，發(fā)揮行業(yè)聯(lián)盟和媒體監(jiān)督作用，推進(jìn)社會(huì)化協(xié)同治理。五是提高網(wǎng)民意識(shí)，普及數(shù)據(jù)安全使用和防護(hù)意識(shí)，暢通網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)渠道，發(fā)揮網(wǎng)民作為數(shù)據(jù)治理首要監(jiān)察員的作用。六是要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等多種手段，多措并舉，強(qiáng)化數(shù)據(jù)綜合治理，提高經(jīng)濟(jì)制裁、法律威懾和技術(shù)阻斷能力。

提高國(guó)家數(shù)據(jù)治理技術(shù)支撐能力。一是推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和國(guó)家數(shù)據(jù)治理的深度結(jié)合，加快構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)治理網(wǎng)絡(luò)大平臺(tái)，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)深度應(yīng)用，推進(jìn)數(shù)據(jù)治理的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化，提高網(wǎng)絡(luò)空間數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲(chǔ)、開(kāi)發(fā)和利用等環(huán)節(jié)態(tài)勢(shì)感知監(jiān)測(cè)水平，提升實(shí)時(shí)應(yīng)急響應(yīng)和協(xié)同聯(lián)動(dòng)能力。二是加強(qiáng)數(shù)據(jù)流通溯源等關(guān)鍵基礎(chǔ)技術(shù)攻關(guān)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)標(biāo)記、數(shù)據(jù)加密、數(shù)據(jù)檢索等技術(shù)研究，提高對(duì)數(shù)據(jù)交易、個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)等領(lǐng)域監(jiān)管支撐能力。

強(qiáng)化行業(yè)自律作用。一是加快構(gòu)建數(shù)據(jù)合規(guī)聯(lián)盟，圍繞個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)、企業(yè)數(shù)據(jù)交易流通、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放開(kāi)發(fā)、國(guó)家數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等領(lǐng)域，加快制定數(shù)據(jù)采集、流通、開(kāi)發(fā)和利用的行業(yè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，加快形成數(shù)據(jù)治理方面的行業(yè)共識(shí)，提高行業(yè)自律能力。二是依托行業(yè)聯(lián)盟，發(fā)布數(shù)據(jù)治理行業(yè)自律承諾，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、電信、金融等領(lǐng)域大數(shù)據(jù)應(yīng)用更加重視個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)、商業(yè)誠(chéng)信和社會(huì)公德，更加重視數(shù)據(jù)合規(guī)性，形成社會(huì)引導(dǎo)和示范效應(yīng)，帶動(dòng)全行業(yè)數(shù)據(jù)應(yīng)用公信力的整體提升。三是開(kāi)展行業(yè)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)和治理發(fā)展水平評(píng)估，總結(jié)行業(yè)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)和治理經(jīng)驗(yàn)，查找問(wèn)題和不足，提高數(shù)據(jù)應(yīng)用社會(huì)透明度，提升社會(huì)對(duì)企業(yè)數(shù)據(jù)應(yīng)用的信任度。四是加強(qiáng)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用和治理行業(yè)交流，定期組織相關(guān)企業(yè)開(kāi)展應(yīng)用創(chuàng)新和治理研討，探索數(shù)據(jù)應(yīng)用和治理創(chuàng)新模式。

（作者：陸峰，系工業(yè)和信息化部賽迪研究院互聯(lián)網(wǎng)研究所副所長(zhǎng)、研究員）