治理之道：完善地方生態(tài)法律制度

習(xí)近平同志指出，山水林田湖草是一個(gè)生命共同體。生態(tài)系統(tǒng)包含大氣、河流、土壤、礦產(chǎn)、動植物等生態(tài)要素，是各種生態(tài)要素相互聯(lián)系的統(tǒng)一整體。這些生態(tài)要素相互影響，使得每一個(gè)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境都與鄰近區(qū)域有著天然的、不可分割的聯(lián)系。比如，水源地的保護(hù)情況影響全流域的河流水質(zhì)，河流水質(zhì)又影響土壤質(zhì)量、動植物生長情況等。因此，要有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，就必須堅(jiān)持系統(tǒng)思維，完善地方生態(tài)法律制度，打造協(xié)同治理的地方生態(tài)法治體系。

當(dāng)前，地方生態(tài)立法的協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全，難以滿足整體協(xié)調(diào)推進(jìn)生態(tài)法治建設(shè)的需要。根據(jù)憲法和立法法，我國采用中央立法和地方立法相結(jié)合的立法模式。無論中央立法還是地方立法，都可以為下位立法保留一定自主空間，使其能夠根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定具體規(guī)定。然而，由于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境狀況不同，如何使地方立法既符合本地實(shí)際又促進(jìn)地區(qū)間生態(tài)法律制度協(xié)調(diào)，就成為生態(tài)法治建設(shè)中的重要問題。針對這一問題，在地方立法過程中既要注重健全生態(tài)法律制度，又要使這些制度與相關(guān)地區(qū)的實(shí)際情況和發(fā)展需求相符合。為此，可以全面總結(jié)京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理等地方立法協(xié)調(diào)中積累的有益經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步探索創(chuàng)新地方共同立法模式。

共同制定法律文件。在生態(tài)治理方面的地方共同立法，是指具有地方立法權(quán)的機(jī)關(guān)在同一總體原則和指導(dǎo)思想下，就跨行政區(qū)域的生態(tài)事務(wù)形成共同的地方性法律文件。這種共同立法模式尤其適用于跨行政區(qū)域且各生態(tài)要素之間具有整體關(guān)聯(lián)性的地區(qū)。地方共同立法不同于地方立法過程中的協(xié)調(diào)。后者是兩個(gè)以上具有地方立法權(quán)的機(jī)關(guān)分別行使立法權(quán)，分頭進(jìn)行立法，分別制定地方性法律文件，同時(shí)在立法過程中進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)，使出臺的地方性法律文件實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)對接，形成各地都能接受的生態(tài)法律制度安排。前者則是要建設(shè)統(tǒng)一的生態(tài)法律制度。

適用同一立法程序。地方共同立法應(yīng)在同一立法程序中完成，即相關(guān)立法機(jī)關(guān)共同起草草案，共同在所涉區(qū)域征求意見，進(jìn)行立法聽證、修改和審議，最終各方以共同的名義發(fā)布，成為各相關(guān)地方共同遵守的規(guī)范。在共同立法過程中，需要聽取相關(guān)地方公民、法人和其他組織的意見，綜合考量各地在環(huán)境、資源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通出行、建筑標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、人口乃至人們生活習(xí)慣等方面的異同，充分尊重相關(guān)地方的實(shí)際情況。

地方共同立法還應(yīng)就涉及生態(tài)環(huán)境的其他有關(guān)事項(xiàng)制定協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律規(guī)范，如地區(qū)生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)規(guī)制等，同時(shí)促進(jìn)不同區(qū)域生態(tài)執(zhí)法體制、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、司法裁決的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在生態(tài)環(huán)境密切關(guān)聯(lián)的地區(qū)，由相關(guān)地方立法機(jī)關(guān)共同進(jìn)行生態(tài)立法，打造協(xié)同治理的地方生態(tài)法治體系，推動構(gòu)建生態(tài)法治的利益共同體和責(zé)任共同體，可以為進(jìn)一步深化生態(tài)文明體制改革、打破傳統(tǒng)地方立法模式存在的區(qū)域隔閡進(jìn)行有益探索。

（作者為中國浦東干部學(xué)院副院長、上海市習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想研究中心研究員）

《 人民日報(bào) 》（ 2018年12月11日 07 版）