章志遠(yuǎn)：新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)研究的三重使命

作者系華東政法大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心常務(wù)副主任、教授

黨的十八大以來(lái)，伴隨著黨的建設(shè)制度改革的深入推進(jìn)和全面從嚴(yán)治黨重大決策部署的落實(shí)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)開(kāi)始步入快車(chē)道。尤其是黨的十八屆四中全會(huì)將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之后，黨內(nèi)法規(guī)獲得了前所未有的重視。黨的十九大報(bào)告將“依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”列為全面依法治國(guó)的重要目標(biāo)，標(biāo)志著黨規(guī)與國(guó)法并進(jìn)同行的法治新時(shí)代的開(kāi)啟。

黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)的法理闡釋

歷史地看，在長(zhǎng)期的革命、建設(shè)和改革過(guò)程中，黨內(nèi)法規(guī)都受到了不同程度的重視。近年來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)之所以能夠迅速成為黨內(nèi)外關(guān)注的中心，直接緣于黨中央一系列治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略的提出，特別是全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨的生動(dòng)實(shí)踐為黨內(nèi)法規(guī)提供了空前的發(fā)展機(jī)遇。因此，新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)研究的首要使命就在于講好“中國(guó)故事”，從不同層面科學(xué)闡釋黨內(nèi)法規(guī)的基本法理，自覺(jué)增強(qiáng)“四個(gè)自信”。

具體來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)的法理闡釋至少包括五項(xiàng)任務(wù)：一是黨內(nèi)法規(guī)的語(yǔ)義分析。通過(guò)對(duì)“黨”“內(nèi)”“法”“規(guī)”四字深度的語(yǔ)義分析，精準(zhǔn)界定黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵，使其與黨的主張、黨的政策、黨的紀(jì)律、黨內(nèi)規(guī)矩、黨內(nèi)規(guī)范性文件等鄰近概念相互區(qū)分，助力黨內(nèi)法規(guī)成為新的獨(dú)立的法學(xué)基本范疇。二是黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性論證。黨內(nèi)法規(guī)是我們黨長(zhǎng)期執(zhí)政形成的制度成果，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的有機(jī)組成部分。黨內(nèi)法規(guī)的出現(xiàn)，在事實(shí)上改變了長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家法律一元主義的格局，逐漸形成了黨規(guī)國(guó)法二元并存的法治新格局。面對(duì)思想理論上可能存在的迷茫和困惑，應(yīng)當(dāng)立足歷史、現(xiàn)實(shí)和未來(lái)的不同語(yǔ)境，通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)外部和內(nèi)部視角的觀察，運(yùn)用法治和黨建的各種理論資源論證黨內(nèi)法規(guī)存在的正當(dāng)性，掃清影響黨內(nèi)法規(guī)研究深入開(kāi)展的認(rèn)識(shí)障礙。三是黨內(nèi)法規(guī)的基本范疇。理論體系和話(huà)語(yǔ)體系的建構(gòu)離不開(kāi)基本范疇的確立和系統(tǒng)化。黨內(nèi)法規(guī)理論體系的形成，需要在提煉若干基本范疇的基礎(chǔ)上完成。無(wú)論是援引法學(xué)基本范疇的分析模式，還是闡釋經(jīng)典政論文獻(xiàn)中的特定術(shù)語(yǔ)，都應(yīng)當(dāng)以揭示黨內(nèi)法規(guī)自身的特征為前提。四是黨內(nèi)法規(guī)的法理屬性。黨內(nèi)法規(guī)的興起，固然與“黨要管黨”“從嚴(yán)治黨”制度保障的政治需要有關(guān)，“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”已經(jīng)載入憲法，黨內(nèi)法規(guī)同樣成為黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的重要遵循�？梢�(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)具有政治屬性和法律屬性的雙重特征，個(gè)中所蘊(yùn)含的法理應(yīng)當(dāng)獲得充分闡釋。五是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系定位。在黨規(guī)與國(guó)法并進(jìn)同行的法治新時(shí)代，必須正確處理二者之間的關(guān)系定位�！耙婪ㄖ螄�(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”的實(shí)現(xiàn)，有賴(lài)于“黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。

黨內(nèi)法規(guī)理想的制度構(gòu)造

相對(duì)于理論研究的滯后而言，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)踐已經(jīng)取得了快速發(fā)展。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》指出：“力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，使黨內(nèi)生活更加規(guī)范化、程序化，使黨內(nèi)民主制度體系更加完善，使權(quán)力運(yùn)行受到更加有效的制約和監(jiān)督，使黨執(zhí)政的制度基礎(chǔ)更加鞏固，為到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。”《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》則進(jìn)一步指出：“要適應(yīng)新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)全面推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)的需要，到建黨100周年時(shí)形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并隨著實(shí)踐發(fā)展不斷豐富完善�！痹趦蓚�(gè)五年規(guī)劃的指引下，一大批黨內(nèi)法規(guī)得以密集出臺(tái)，黨內(nèi)法規(guī)體系初具規(guī)模。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，黨內(nèi)法規(guī)制定還存在不均衡、不匹配、不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。為此，新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)研究的第二項(xiàng)使命就在于謀求理想的黨內(nèi)法規(guī)制度構(gòu)造，為依規(guī)治黨提供充足的規(guī)范依據(jù)和良好的制度框架。

易言之，黨規(guī)研究者需要借助類(lèi)型化的研究方法，使數(shù)量龐雜的黨內(nèi)法規(guī)能夠根據(jù)科學(xué)的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)歸入相應(yīng)的黨規(guī)部門(mén)，形成邏輯嚴(yán)密、內(nèi)容完整、結(jié)構(gòu)合理的黨內(nèi)法規(guī)有機(jī)體。具體來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)體系的理想構(gòu)造可從“參照國(guó)法”和“遵循特色”兩個(gè)角度進(jìn)行研究。前者是指對(duì)標(biāo)國(guó)家法律部門(mén)劃分的一般標(biāo)準(zhǔn)，按照“憲法—刑法—民法—行政法—訴訟法”的邏輯順序，建構(gòu)理想的黨內(nèi)法規(guī)制度體系；后者是指遵循黨內(nèi)法規(guī)的特殊使命和功能分區(qū)，按照“黨章—組織法規(guī)—領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)—自身建設(shè)法規(guī)—監(jiān)督保障法規(guī)”的邏輯順序，建構(gòu)覆蓋新時(shí)代黨建各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。從黨規(guī)國(guó)法相融性上看，未來(lái)在黨的組織法規(guī)方面要貫徹黨組織法定主義原則，規(guī)范黨的各級(jí)各類(lèi)組織的產(chǎn)生和職責(zé)，健全機(jī)構(gòu)編制法規(guī)；在黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)方面要貫徹黨依法領(lǐng)導(dǎo)的基本理念，為發(fā)揮黨的總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供基本遵循；在黨的自身建設(shè)法規(guī)方面要貫徹依法黨建原則，使黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)始終在法治軌道上運(yùn)行；在黨的監(jiān)督保障法規(guī)方面要貫徹監(jiān)督保障有據(jù)原則，依法規(guī)范對(duì)黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲和保障。

黨內(nèi)法規(guī)有力的運(yùn)行保障

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施�！本忘h內(nèi)法規(guī)的法律屬性和時(shí)代使命而言，也必須經(jīng)由有力實(shí)施形成良規(guī)善治的局面，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法治的美好目標(biāo)。為此，新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)研究的第三項(xiàng)使命就在于探索黨內(nèi)法規(guī)有效運(yùn)行的保障機(jī)制，真正使其成為管黨治黨的“活法”和“利劍”。除了弘揚(yáng)“有規(guī)可依、有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究”的黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行理念外，黨規(guī)研究者要善于發(fā)現(xiàn)、總結(jié)提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的有效機(jī)制，揭示其內(nèi)在的運(yùn)行機(jī)理。以黨的十八大以來(lái)“中央八項(xiàng)規(guī)定”不折不扣地貫徹落實(shí)為例，回應(yīng)群眾期待、廣泛發(fā)動(dòng)宣傳、堅(jiān)持以上率下、強(qiáng)化監(jiān)督檢查、加大追責(zé)力度、真抓常抓不懈，就是其能夠改變中國(guó)的秘訣之所在。歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，辦好中國(guó)的事情關(guān)鍵在黨。

因此，立意高遠(yuǎn)、質(zhì)量上乘的黨內(nèi)法規(guī)能否得到有效實(shí)施就成為新時(shí)代黨內(nèi)法治建設(shè)的重心。具體來(lái)說(shuō)，公開(kāi)機(jī)制、督察機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制的健全構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)有力運(yùn)行的保障體系。其中，公開(kāi)機(jī)制的目的在于實(shí)現(xiàn)祛魅化，使黨內(nèi)法規(guī)為全黨全社會(huì)所熟知，營(yíng)造“黨政軍民學(xué)”家喻戶(hù)曉的濃郁氛圍，為普通黨員監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部、人民群眾監(jiān)督全體黨員創(chuàng)造條件；督察機(jī)制的目的在于形塑緊箍咒，使黨內(nèi)法規(guī)在不同層級(jí)不同部門(mén)都能夠得到全方位落實(shí)，為經(jīng)常性執(zhí)規(guī)追責(zé)奠定基礎(chǔ)；問(wèn)責(zé)機(jī)制的目的在于維系剛性化，使黨內(nèi)法規(guī)的引領(lǐng)和威懾作用得以充分發(fā)揮，確保黨永遠(yuǎn)保持先進(jìn)性和純潔性，擔(dān)負(fù)起團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的神圣使命。

（本文系上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃委托課題“推進(jìn)黨的組織法規(guī)制度建設(shè)研究”（2018WLL016）階段性成果）