更好實(shí)現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化

回顧我國改革開放歷史，大規(guī)模工業(yè)化推動了大量農(nóng)村富余勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)。在這個過程中，城鎮(zhèn)化進(jìn)程曾明顯滯后于工業(yè)化。2013年，中央召開改革開放以來第一次城鎮(zhèn)化工作會議，作出以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署，從頂層設(shè)計(jì)上明確了城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。隨后又制定實(shí)施了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程加快。隨著我國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，新型城鎮(zhèn)化又有了高質(zhì)量發(fā)展的新內(nèi)涵。

高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化意味著要建立健全城鄉(xiāng)要素雙向流動機(jī)制。從全球視野看，經(jīng)歷過城鎮(zhèn)化的國家也往往經(jīng)歷過城鄉(xiāng)二元化的發(fā)展階段。在這個階段，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動力成為城市的新移民，進(jìn)而成為新市民。但這還只是城鄉(xiāng)間要素的單向流動，城市不能僅僅成為一個巨大的要素黑洞。資金、技術(shù)、人才等要素在流入城市后，還要能反向流回鄉(xiāng)村，否則鄉(xiāng)村就會因要素流出、資源短缺而無法持續(xù)發(fā)展。推進(jìn)高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化，需要拓寬城市資源流向農(nóng)村的通道，讓資金、技術(shù)、人才等要素再匯聚到農(nóng)村，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

都市圈建設(shè)對新型城鎮(zhèn)化發(fā)揮著更加關(guān)鍵的推動作用。隨著我國跨省區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃編制大量完成，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)穩(wěn)步開局，長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，“19+2城市群”格局基本形成。整體來看，我國城市群還有很大發(fā)展空間，城市群內(nèi)部經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系還比較弱，跨行政區(qū)劃協(xié)調(diào)機(jī)制大多沒有建立起來。促進(jìn)城市群發(fā)育必須抓住都市圈建設(shè)這個關(guān)鍵。都市圈是城市群的基礎(chǔ)形態(tài)，是以大城市為核心、與周邊具有緊密人口和經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)的中小城市共同組成的一體化地域空間組織。當(dāng)前，我國正逐步形成“城市群—中心城市—大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展—特色小鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村振興”統(tǒng)籌發(fā)展的格局，都市圈正是這個格局中具有樞紐地位的重要一環(huán)。建設(shè)以中心城市為核心的都市圈，可以實(shí)現(xiàn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城市與特色小鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略聯(lián)動。建設(shè)都市圈離不開交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別需要完善跨區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施布局。交通基礎(chǔ)設(shè)施的成熟能夠促進(jìn)人口在都市圈內(nèi)大中小城市、小城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村合理分布、各得其所，實(shí)現(xiàn)人口分布與產(chǎn)業(yè)空間分工的優(yōu)化協(xié)調(diào)配置。

高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化尤其體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的以人為核心。我國基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)體系的配置仍以傳統(tǒng)的千人指標(biāo)為參考基準(zhǔn)，即考察每千名居民擁有各項(xiàng)公共服務(wù)設(shè)施的數(shù)量、規(guī)格、面積和服務(wù)半徑等，但這是建立在社區(qū)人口結(jié)構(gòu)基本相似、從中心點(diǎn)出發(fā)在所有方向上時空距離基本相同等假設(shè)基礎(chǔ)上的。以此為標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)設(shè)施布局與實(shí)際的人口分布可能不完全匹配，容易造成設(shè)施資源供需不平衡。實(shí)際上，當(dāng)初設(shè)定這一標(biāo)準(zhǔn)，是受技術(shù)條件制約的無奈之舉。今天，新一代信息技術(shù)已經(jīng)可以對人口分布、時空距離進(jìn)行準(zhǔn)確分析。實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)當(dāng)重新探索公共服務(wù)體系的數(shù)量、質(zhì)量與人口分布、人口結(jié)構(gòu)的耦合關(guān)系，推進(jìn)公共服務(wù)體系配置模式創(chuàng)新。

此外，城鎮(zhèn)發(fā)展還需要與產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚相統(tǒng)一。這就要求實(shí)施就業(yè)優(yōu)先政策，確保穩(wěn)就業(yè)增就業(yè)。在我國，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌東中西部發(fā)展具有重要意義。這就更需要增強(qiáng)中心城市的輻射帶動能力，實(shí)現(xiàn)就業(yè)機(jī)會在區(qū)域、城鄉(xiāng)等不同空間尺度上更加均衡分布。均衡分布并不是平均分配，而是強(qiáng)化就業(yè)差異化與空間差異化的協(xié)調(diào)配合，為不同層級的城鄉(xiāng)聚居點(diǎn)找到相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)形式。其中，尤其應(yīng)加快發(fā)展服務(wù)業(yè)特別是物流運(yùn)輸、銷售結(jié)算等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，推動先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)深度融合，助力提升工業(yè)效率，實(shí)現(xiàn)就業(yè)機(jī)會多元化。

（作者為清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長、建筑學(xué)院教授）  

《 人民日報(bào) 》（ 2019年04月19日 09 版）