穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系

黨的十九大報告提出，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。2018年12月29日，第十三屆全國人大常委會第七次會議通過了關于修改《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的決定。農(nóng)村土地承包法修正案（以下簡稱修正案）將黨的重大方針政策轉(zhuǎn)化為國家立法，有利于更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，夯實加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的法治基礎。

固根本。所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。修正案把過去農(nóng)村土地的所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離變成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置，實現(xiàn)了農(nóng)村土地制度的與時俱進。一是提出了土地經(jīng)營權(quán)的概念，實現(xiàn)了在統(tǒng)一的所有權(quán)之下通過承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離更好發(fā)揮土地價值的效果。二是規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的多種方式，即承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案。三是確認了土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力和融資擔保方式，從而保障土地經(jīng)營權(quán)是一種有效的權(quán)利形態(tài)�！叭龣�(quán)”分置在不改變土地所有權(quán)歸屬、不改變憲法規(guī)定的土地基本制度的前提下，充分利用土地價值，更有效地保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和承包農(nóng)戶的合法權(quán)益，同時也更有利于促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。修正案將“三權(quán)”分置這一項重要制度確定下來，以法治方式健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

穩(wěn)預期。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，有利于堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎性地位，維護農(nóng)民土地權(quán)益。為此，修正案對相關內(nèi)容進行修改，以更好維護農(nóng)村穩(wěn)定和諧。一是將耕地承包期屆滿后再延長30年。同時，考慮到土地承包關系除了耕地還包括草地和林地，修正案也規(guī)定，草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應延長。二是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。第二十七條規(guī)定，“國家保護進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進城落戶的條件”。三是更好保護農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益。例如，第十六條規(guī)定：“農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項權(quán)益”。這表明婦女享有同樣的土地承包權(quán)益。通過這些規(guī)定，保護土地承包方和土地經(jīng)營主體的利益，處理農(nóng)民進城之后與土地的關系問題，解決婦女土地權(quán)益平等保護問題，既增強了農(nóng)民的獲得感，也有利于鼓勵農(nóng)民進城、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

利長遠。修正案對農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展具有長遠促進作用。為更好發(fā)揮其長遠促進作用，還要在實踐中處理好一系列重要問題。當前，尤其要處理好兩方面關系。一要處理好法治與農(nóng)村發(fā)展的關系。農(nóng)村要實現(xiàn)更好發(fā)展，必須發(fā)揮法治的保障作用。修正案為農(nóng)村發(fā)展確立了一些長期目標，提供了法治保障。我們要著眼于農(nóng)村長遠發(fā)展貫徹落實好修正案。農(nóng)村發(fā)展包括長期目標和短期目標。為實現(xiàn)長期目標，也需要基層政府運用法治思維、按照當?shù)貙嶋H、遵循鄉(xiāng)村建設規(guī)律確定短期目標。二要處理好法治與農(nóng)村穩(wěn)定的關系。修正案明確了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的頂層設計，給農(nóng)民吃下了“定心丸”，對于保持農(nóng)村穩(wěn)定具有重要意義。當然，這并不意味著基層探索的終結(jié)。地方政府仍然可以在法治框架內(nèi)大膽探索、勇于創(chuàng)新，并將實踐中遇到的新問題報告給立法部門，促進法律的進一步完善。

（作者為中國地質(zhì)大學（武漢）公共管理學院教授）

《 人民日報 》（ 2019年05月22日 13 版）