以積極穩(wěn)妥的社會(huì)政策保障和改善民生

【專題：在發(fā)展中保障和改善民生】

主持人語(yǔ)：黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持以人民為中心，把增進(jìn)民生福祉作為發(fā)展的根本目的，著眼于在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板，積極而為、盡力而為，取得一系列開創(chuàng)性成就。同時(shí)，民生改善是一個(gè)從低層次到高層次、從不均衡到均衡的過(guò)程，改善民生不能脫離國(guó)情，而要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力狀況循序漸進(jìn)、量力而行，并廣泛引導(dǎo)人民群眾積極參與、社會(huì)各界合力推進(jìn)。本版今天刊發(fā)兩篇文章，探討現(xiàn)階段我國(guó)民生建設(shè)的成就、理念和舉措，分析新時(shí)代社會(huì)保障體系建設(shè)的路徑，希望對(duì)讀者有所啟發(fā)。

增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。改革開放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)人民推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的同時(shí)，在民生領(lǐng)域取得令世人矚目的成就。習(xí)近平總書記在慶祝改革開放40周年大會(huì)上指出，“40年來(lái)，我們始終堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，全面推進(jìn)幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶，不斷改善人民生活、增進(jìn)人民福祉”，“忍饑挨餓、缺吃少穿、生活困頓這些幾千年來(lái)困擾我國(guó)人民的問題總體上一去不復(fù)返了”。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要對(duì)民生事業(yè)發(fā)展提出了新的更高要求。首先，保障和改善民生不再主要是滿足溫飽，而要為人民實(shí)現(xiàn)美好生活提供足夠收入和保障，滿足人民在健康、培訓(xùn)、就業(yè)、子女教育、養(yǎng)老、住房、安全等多方面的期待。其次，保障和改善民生重在激活服務(wù)對(duì)象的內(nèi)生動(dòng)力，注重個(gè)人發(fā)展動(dòng)機(jī)與潛能的開發(fā)。再次，保障和改善民生不能局限于個(gè)人層面，而要進(jìn)一步擴(kuò)展到社區(qū)、社會(huì)層面關(guān)系、結(jié)構(gòu)的調(diào)整，為人民提供社會(huì)參與的機(jī)會(huì)，促進(jìn)社會(huì)融合。在此背景下，推進(jìn)民生事業(yè)，要立足現(xiàn)實(shí)國(guó)情，把握國(guó)際因素，遵循科學(xué)規(guī)律，既盡力而為又量力而行，并把構(gòu)建積極穩(wěn)妥的社會(huì)政策作為一項(xiàng)重要手段。

既要盡力而為又要量力而行

習(xí)近平總書記指出，“民生工作直接同老百姓見面、對(duì)賬，來(lái)不得半點(diǎn)虛假，既要積極而為，又要量力而行，承諾了的就要兌現(xiàn)”，“保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，既盡力而為，又量力而行”。保障和改善民生沒有終點(diǎn)，只有連續(xù)不斷的新起點(diǎn)。黨的十八大以來(lái)，我們黨通過(guò)采取切實(shí)舉措，不斷把民生保障事業(yè)推向前進(jìn)。但也要看到，民生改善是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，是一個(gè)從低層次到高層次、從不均衡到均衡、從簡(jiǎn)單到復(fù)雜、從不完善到比較完善的過(guò)程，在特定階段、節(jié)點(diǎn)，保障和改善民生只能量力而行，切不可提大而無(wú)當(dāng)?shù)哪繕?biāo)。

盡力而為，源于堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和財(cái)力保障。2018年，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值突破90萬(wàn)億元，位居世界第二。綜合國(guó)力的不斷增強(qiáng)，為保障和改善民生奠定了雄厚物質(zhì)基礎(chǔ)。現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等社會(huì)保障主要項(xiàng)目已經(jīng)建立起來(lái)，并與城鎮(zhèn)居民相關(guān)保障項(xiàng)目走向并軌，過(guò)去長(zhǎng)期存在的社會(huì)保障的城鄉(xiāng)二元格局正在破解。其中，新農(nóng)合向城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)并軌后，2019年政府人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到520元，與新農(nóng)合出臺(tái)時(shí)的2002年相比，超出了500元。

盡力而為，旨在應(yīng)對(duì)我國(guó)民生保障事業(yè)存在的短板、不足、缺陷和問題。在黨的十七大提出學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等民生建設(shè)五大目標(biāo)的基礎(chǔ)上，黨的十九大又補(bǔ)充了幼有所育、弱有所扶兩大目標(biāo)。當(dāng)前，我國(guó)民生建設(shè)取得有目共睹的成就，但限于各方面因素制約，也存在不少短板，特別是在扶貧、住房、教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、育兒等領(lǐng)域，還存在諸多迫切需要解決的問題。這些影響美好生活實(shí)現(xiàn)的障礙，要求我們必須盡力而為、有效應(yīng)對(duì)。

保障和改善民生既要盡力而為，又要量力而行，這是立足特定時(shí)期和階段，綜合考量各種復(fù)雜因素作出的科學(xué)判斷。

量力而行，由我國(guó)現(xiàn)階段的基本國(guó)情所決定。必須認(rèn)識(shí)到，我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化，沒有改變我們對(duì)我國(guó)社會(huì)主義所處歷史階段的判斷，我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情沒有變，我國(guó)是世界最大發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際地位沒有變。當(dāng)前，我國(guó)雖已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但人均GDP仍不到1萬(wàn)美元，不及美國(guó)的1/6。加之我國(guó)發(fā)展不平衡不充分的一些突出問題尚未解決，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力還不夠足，創(chuàng)新能力還不夠強(qiáng)，發(fā)展質(zhì)量和效益不夠高，部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，推進(jìn)民生事業(yè)不可急躁冒進(jìn)。

量力而行，是對(duì)民生保障內(nèi)在規(guī)律性的遵循。二戰(zhàn)后，西方國(guó)家普遍實(shí)施福利國(guó)家模式，實(shí)行高稅收、高福利，在短時(shí)間內(nèi)起到了凝聚國(guó)內(nèi)民心、提升國(guó)家認(rèn)同的作用，但長(zhǎng)期看來(lái)，由于過(guò)度福利化，結(jié)果導(dǎo)致效率低下、增長(zhǎng)停滯、通貨膨脹，收入分配最終反而惡化。法國(guó)、英國(guó)等歐洲國(guó)家因?yàn)楦＠�改革引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)和政治危機(jī)，這方面教訓(xùn)我們應(yīng)當(dāng)汲取。因此，我們應(yīng)遵循民生保障內(nèi)在規(guī)律，將收入提高建立在勞動(dòng)生產(chǎn)率提高的基礎(chǔ)上，將福利水平提高建立在經(jīng)濟(jì)和財(cái)力可持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上。

構(gòu)建積極穩(wěn)妥的社會(huì)政策體系

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要解決好社會(huì)政策托底問題，重視保障和改善民生”。推進(jìn)新時(shí)代民生保障事業(yè)的關(guān)鍵是制度創(chuàng)新。在這方面，社會(huì)政策作為國(guó)家影響福利的政策行為，地位獨(dú)特，不可替代。改革開放以來(lái)，我們不斷完善社會(huì)政策，為民生工作提供有效支持。

通覽各國(guó)實(shí)踐，民生領(lǐng)域的社會(huì)政策主要存在再分配型社會(huì)政策和發(fā)展型社會(huì)政策兩種模式。再分配型社會(huì)政策是伴隨福利國(guó)家體制出現(xiàn)的，強(qiáng)調(diào)公平、普惠、協(xié)調(diào)，在制度設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目齊全、覆蓋全民、較高標(biāo)準(zhǔn)、較低門檻的準(zhǔn)入，在機(jī)制上強(qiáng)調(diào)國(guó)家統(tǒng)攬、政府責(zé)任，而比較忽視社會(huì)組織、社區(qū)、個(gè)人的責(zé)任。這種模式導(dǎo)致國(guó)家負(fù)擔(dān)加重、社會(huì)創(chuàng)新乏力、窮人福利依賴、失業(yè)上升、經(jīng)濟(jì)滯脹等嚴(yán)重問題。發(fā)展型社會(huì)政策也稱為積極社會(huì)政策、生產(chǎn)型社會(huì)政策等，是西方國(guó)家在反思“福利國(guó)家”弊端過(guò)程中形成的一種社會(huì)政策取向。發(fā)展型社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)發(fā)展、效率與預(yù)防，在政策設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新政策項(xiàng)目、投資人力資本、開發(fā)人類潛能、注重福利項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性，在機(jī)制上強(qiáng)調(diào)國(guó)家、社會(huì)與個(gè)人的分擔(dān)共責(zé)。發(fā)展型社會(huì)政策對(duì)福利國(guó)家走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)、煥發(fā)發(fā)展活力功不可沒，但也存在忽視弱勢(shì)群體、公平受損、福利下降等問題。

以上兩種社會(huì)政策模式都不盡科學(xué)合理，但能夠?yàn)槲覀兲峁┙梃b和警示。當(dāng)前，我國(guó)建構(gòu)的社會(huì)政策，彰顯出發(fā)展與民生互構(gòu)互促、公平與效率相伴相生、國(guó)家與社會(huì)多元共責(zé)的特點(diǎn)，既蘊(yùn)含“發(fā)展”“積極”，也貫徹“協(xié)調(diào)”“穩(wěn)妥”，體現(xiàn)了保障和改善民生既要盡力而為又要量力而行的理念。這種社會(huì)政策，是一種積極穩(wěn)妥的社會(huì)政策。

積極穩(wěn)妥的社會(huì)政策主張社會(huì)政策不應(yīng)只是單純的財(cái)政支出，不能簡(jiǎn)單地將社會(huì)財(cái)富從一個(gè)群體轉(zhuǎn)移到另一個(gè)群體，而應(yīng)與經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合、相融合，將其設(shè)計(jì)為一種兼具財(cái)富的生產(chǎn)和分配功能的制度性安排。積極穩(wěn)妥的社會(huì)政策首先和重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“積極”，主張社會(huì)政策應(yīng)有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)民生保障走上新臺(tái)階，以更好滿足人民的美好生活需要。積極穩(wěn)妥的社會(huì)政策同時(shí)強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)妥”，社會(huì)政策不僅應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)，內(nèi)部也應(yīng)均衡發(fā)展，社會(huì)政策的任何改革創(chuàng)新都不能導(dǎo)致公平受損、福利下降。概括而言，我國(guó)社會(huì)政策的“積極”之維重在“盡力而為”，“穩(wěn)妥”之維重在“量力而行”。

社會(huì)政策的“積極”之維。其一，注重民生保障政策項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性，使其社會(huì)性與經(jīng)濟(jì)性兼具，實(shí)現(xiàn)民生保障項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的雙重乃至多重效益。其二，注重投資政策對(duì)象的人力資本，通過(guò)培訓(xùn)和素質(zhì)教育，增加政策對(duì)象參與生產(chǎn)性就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。其三，防止和避免貧困的代際傳遞，對(duì)于長(zhǎng)期貧困、深度貧困人群，除了給予物質(zhì)幫助和就業(yè)扶持外，重視其子女教育，增強(qiáng)其子女在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的就業(yè)能力，幫助其家庭實(shí)現(xiàn)脫貧。其四，注重增強(qiáng)政策對(duì)象的主體性，激發(fā)其改變現(xiàn)狀的動(dòng)機(jī)和愿望，實(shí)現(xiàn)其自立自強(qiáng)。在這方面，目前精準(zhǔn)扶貧注重扶志扶智，可以說(shuō)找對(duì)了方向。

社會(huì)政策的“穩(wěn)妥”之維。其一，社會(huì)政策應(yīng)堅(jiān)守底線，發(fā)揮托底保障功能，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)失利陷入困難、失業(yè)和貧困的群體給予基本的社會(huì)救助，避免造成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。要按照習(xí)近平總書記指出的，通過(guò)“社會(huì)政策托底等多種渠道幫助就業(yè)困難人員，實(shí)現(xiàn)零就業(yè)家庭動(dòng)態(tài)‘清零’，確保安置分流有序、社會(huì)和諧穩(wěn)定”。其二，社會(huì)政策應(yīng)注重均衡，當(dāng)前主要是補(bǔ)短板，對(duì)民生建設(shè)七大目標(biāo)中的短板，要加大投入，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。其三，社會(huì)政策應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展，協(xié)調(diào)好各大民生建設(shè)目標(biāo)內(nèi)部、之間的關(guān)系。當(dāng)下社會(huì)政策應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村、中西部地區(qū)的投入力度。其四，社會(huì)政策要適度發(fā)展，這個(gè)適度主要是指社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的適度，“過(guò)”與“不及”都是應(yīng)當(dāng)避免的。

（作者：李迎生，系中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)學(xué)理論與方法研究中心暨社會(huì)工作與社會(huì)政策系教授，中國(guó)社會(huì)工作學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）