推動收縮型中小城市精致化發(fā)展

收縮與增長一樣，是城市發(fā)展到一定階段的必然現(xiàn)象，兩者辯證統(tǒng)一于長時段的城市發(fā)展之中。推動收縮型中小城市向精致化發(fā)展，應(yīng)當(dāng)摒棄“城市必須增長”的慣性思維，一方面通過空間集聚和功能優(yōu)化等措施，保持城市活力，挖掘潛在動力，提升區(qū)域效率，應(yīng)對人口流失，另一方面做好“加減法”，有增有減、以減促增，通過量的減少來實現(xiàn)質(zhì)的提升。

日前發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》首次提出“收縮型中小城市”概念，要求這類城市“瘦身強體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中”。這是國家優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的重要部署，為收縮型中小城市指明了精致化的發(fā)展方向。

城市的發(fā)展應(yīng)符合城市發(fā)展的一般規(guī)律，都有其產(chǎn)生、發(fā)展、變化的階段性特征。收縮與增長一樣，是城市發(fā)展到一定階段的必然現(xiàn)象，今天的增長并不意味著明天就不會收縮，今天的收縮也不意味著明天就不會重新增長，兩者辯證統(tǒng)一于長時段的城市發(fā)展之中。收縮型中小城市要走向精致化，需要從思維、理念、措施三個方面做好準(zhǔn)備、扎實推進(jìn)。

摒棄“城市必須增長”的慣性思維，理性看待城市收縮現(xiàn)象

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些人接受不了城市收縮，一定程度上是由于其觀察城市發(fā)展的時間段不夠長、視野不夠廣，仍然拘泥于“城市必須增長”的慣性思維。從歷史維度上看，城市收縮并不鮮見。相關(guān)研究表明，在20世紀(jì)90年代，全球1/4以上的大都市區(qū)經(jīng)歷了以人口流失為主要表征的城市收縮。從世界范圍來看，城市收縮也是一種常見現(xiàn)象。美國、德國、英國、日本、巴西、南非等國家同樣存在許多收縮城市，芝加哥、底特律、匹茲堡等美國“鐵銹地帶”的城市，人口流失甚至到了非常嚴(yán)重的地步。

目前，“收縮”已經(jīng)成為我國部分城市的一種發(fā)展常態(tài)。相關(guān)研究表明，我國有不少城市面臨不同程度的城區(qū)常住人口流失，可以歸為廣義上的“收縮型城市”。應(yīng)當(dāng)摒棄“城市必須增長”的慣性思維，認(rèn)識到收縮與增長一樣，都是城市發(fā)展的一種常規(guī)化的形態(tài)和過程。同時，還要厘清收縮、衰退、城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系，避免思維誤區(qū)。一是收縮是一個中性概念，是對城市發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢的客觀描述，不能將其與帶有消極色彩的衰退混淆。衰退必然導(dǎo)致收縮，但收縮并不一定意味著衰退。根據(jù)相關(guān)研究，與許多國外城市動輒流失一半人口不同，我國收縮型城市人口流失的比重較小，10年內(nèi)的人口流失比例最多不超過8%。一般情況下，這個規(guī)模的人口流失不會影響城市正常發(fā)展，更談不上城市衰退。二是收縮與我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程并不矛盾，而是城鎮(zhèn)化的一部分。不能將城鎮(zhèn)化簡單地理解為農(nóng)村人口進(jìn)入城市，它還包括人口在不同城市之間的流動。有些城市的就業(yè)前景、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、自然環(huán)境相對較好，城市的集聚效應(yīng)就會顯現(xiàn)；有些城市在這些方面相對較差，流出的人口就會多一些，成為“收縮型城市”。

樹立“精明收縮”理念，積極應(yīng)對城市收縮趨勢

收縮本身不是問題，問題在于城市規(guī)劃和政策制定是否已經(jīng)做好準(zhǔn)備，是否符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際。此前較長時間內(nèi)，城市收縮只是學(xué)術(shù)界討論的話題之一，并未引起城市規(guī)劃者和政策制定者的足夠重視。各地城市基本采取增量預(yù)設(shè)，即在城市規(guī)劃和政策制定之前，已經(jīng)預(yù)設(shè)的前提是城區(qū)常住人口將會持續(xù)增長，建成區(qū)需要不斷擴張。這顯然與部分城市正在收縮的現(xiàn)實不符，也導(dǎo)致了人口流失與建成區(qū)擴張并存的悖論，一方面是人口流失，另一方面卻是“攤大餅”式的外圍擴張，拉低了人口密度和土地資源配置效率，出現(xiàn)了低密度擴張等問題。

應(yīng)對城市收縮趨勢，不妨借鑒“精明收縮”理念。該理念的核心要義，是通過空間集聚和功能優(yōu)化等措施，保持城市活力，挖掘潛在動力，提升區(qū)域效率，應(yīng)對人口流失。有些城市的實踐證明，與通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等措施吸引外來人口相比，選擇“精明收縮”城市發(fā)展理念所付出的成本更小，更能夠保證當(dāng)?shù)鼐用竦纳�活品質(zhì)。

選擇“精明收縮”是一種順勢而為、積極主動的理念調(diào)整。在我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、戶籍制度改革加速推進(jìn)、高鐵交通網(wǎng)絡(luò)覆蓋率逐步提高的大背景下，許多城市的人口流失趨勢在短期內(nèi)較難改變。同時，我國城市收縮的程度較小，還有大量農(nóng)村人口準(zhǔn)備進(jìn)入城市，為城市理念提供了足夠的調(diào)整空間。放棄增量預(yù)設(shè)，選擇“精明收縮”，既是適應(yīng)城市發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，又是主動選擇的理念調(diào)整，能夠為城市規(guī)劃和政策調(diào)整提供合理的理念支撐。

“精明收縮”應(yīng)因地制宜。城市收縮的主要特征和關(guān)鍵指標(biāo)是城區(qū)常住人口流失，但其背后的形成機制卻復(fù)雜多樣。我國與歐美國家城市收縮的時代背景和具體情況不同，不宜照搬其“精明收縮”的具體措施�，F(xiàn)階段，導(dǎo)致我國城市收縮的主要原因包括資源枯竭、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、附近大城市吸引人才外流，等等。各地在制定城市規(guī)劃和公共政策時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際情況，靈活有效地借鑒“精明收縮”理念。

做好城市發(fā)展“加減法”，有效解決城市收縮問題

高質(zhì)量的城市發(fā)展，高品質(zhì)的市民生活，是城市發(fā)展的最終目的。收縮型中小城市既不能只增不減，也不能只減不增，而是應(yīng)該做好“加減法”，有增有減、以減促增，通過量的減少來實現(xiàn)質(zhì)的提升。

一是應(yīng)明確存量預(yù)設(shè)。貫徹落實“嚴(yán)控增量、盤活存量”要求，放棄“攤大餅”式的擴張方式。在城市規(guī)劃和政策制定之前，將城區(qū)常住人口保持穩(wěn)定或者一定程度的減少作為前提預(yù)設(shè)。嚴(yán)控土地供給，不再通過大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)來吸引外來人口，放棄短期內(nèi)的“人口再增長”策略。

二是應(yīng)引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中。積極引導(dǎo)有能力在城區(qū)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、進(jìn)城務(wù)工人員、郊區(qū)人口等向城區(qū)集中，打造緊湊型城區(qū)空間格局。減少城區(qū)邊緣的無序開發(fā)，優(yōu)化建筑和土地，實現(xiàn)集約使用。通過建設(shè)公園綠地等方式有效利用閑置、荒棄的土地。

三是應(yīng)提高城區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量。把“小而強”“小而美”“小而精”作為城區(qū)發(fā)展方向。關(guān)注后續(xù)產(chǎn)業(yè)支撐和潛在發(fā)展動力，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來增強城市的產(chǎn)業(yè)競爭力。轉(zhuǎn)變政府職能，改善營商環(huán)境，增加公共資源供給，優(yōu)化公共資源布局，提高公共服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)經(jīng)濟社會效益的整體提升。

四是應(yīng)提升城市品質(zhì)和魅力。結(jié)合經(jīng)濟、文化等方面的比較優(yōu)勢，突出商業(yè)服務(wù)、旅游休閑、文化傳統(tǒng)等方面的特色。有條件的城市可以打造特色山城水城和人文魅力之城。打造與城市定位相協(xié)調(diào)的城市風(fēng)貌、建筑風(fēng)格、建筑色彩，彰顯建筑文化特色。

（作者單位：天津市中國特色社會主義理論體系研究中心天津社會科學(xué)院基地）