新型城鎮(zhèn)化要優(yōu)布局提質(zhì)量

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，也是鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐。黨的十九大報(bào)告提出，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。今年的《政府工作報(bào)告》提出，“提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量”“新型城鎮(zhèn)化要處處體現(xiàn)以人為核心”�？梢姡瑑�(yōu)化布局、提高質(zhì)量等，都是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要深化認(rèn)識抓落實(shí)的重要方面。

優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局形態(tài)

以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，是對優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局形態(tài)的要求。在理解上和實(shí)踐中，應(yīng)妥善處理好三個層次的發(fā)展關(guān)系。

一是城市群地區(qū)與非城市群地區(qū)的發(fā)展關(guān)系。城市群地區(qū)是城鎮(zhèn)化發(fā)展到高級階段的產(chǎn)物，一般來說，只有那些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平高的地區(qū)才可能出現(xiàn)城市群。以我國目前的城鎮(zhèn)化階段和水平而論，城市群只可能出現(xiàn)在局部地區(qū)。而且，將來城市群也不可能覆蓋全部國土和人口。切忌不顧主客觀條件，拔苗助長式地發(fā)展城市群。同時(shí)還要注意，發(fā)展城市群的主要目的是帶動全國經(jīng)濟(jì)社會的整體發(fā)展，而不是拉大地區(qū)差距，讓城市群地區(qū)獨(dú)善其身。發(fā)揮城市群的帶動作用，就是要構(gòu)建城市群地區(qū)和非城市群地區(qū)協(xié)同發(fā)展的機(jī)制，這才是協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局的初衷。

二是城市群之間的發(fā)展關(guān)系。城市群之間既有發(fā)展規(guī)模的差別，也有發(fā)展水平和程度的差別。這種差別是由地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)分工造成的，具有客觀必然性。要尊重區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，承認(rèn)不同城市群間發(fā)展差別存在的必然性，允許城市群探索各自不同的發(fā)展道路，形成發(fā)展規(guī)模各異、發(fā)展水平不一、產(chǎn)業(yè)特色鮮明、地域分工明確的城市群發(fā)展新格局。切忌把城市群打造成千城一面的城市（鎮(zhèn)）堆積體。

三是城市群內(nèi)部大中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展關(guān)系。城市群是一個包含大中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的有機(jī)綜合體。城市群發(fā)展的過程，就是大中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)由不協(xié)調(diào)到協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。

處處體現(xiàn)以人為核心

人民是歷史的創(chuàng)造者，必須堅(jiān)持人民主體地位，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)。新型城鎮(zhèn)化要處處體現(xiàn)以人為核心。

第一，城鎮(zhèn)化的目的是更好地滿足廣大人民群眾日益增長的美好生活需要，具體包括就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、休閑娛樂等。炒房炒地的城鎮(zhèn)化、缺乏就業(yè)機(jī)會的城鎮(zhèn)化、教育不公的城鎮(zhèn)化、看病難看病貴的城鎮(zhèn)化等，都不是新型城鎮(zhèn)化追求的目標(biāo)。

第二，城鎮(zhèn)化過程要切實(shí)尊重廣大人民群眾的意愿，反映廣大人民群眾的意志。城市（鎮(zhèn)）建設(shè)，不能讓廣大人民群眾成為看客，不能損害廣大人民群眾的利益。農(nóng)民被動上樓的城鎮(zhèn)化、只反映長官意志的城鎮(zhèn)化、野蠻拆遷的城鎮(zhèn)化等，都應(yīng)該摒棄。

第三，城鎮(zhèn)化的最終成果要讓全體人民共享。新型城鎮(zhèn)化要貫徹新發(fā)展理念，其中“共享”對新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)有極強(qiáng)的指導(dǎo)意義。城鎮(zhèn)化的最終成果不能成為少數(shù)地區(qū)、部門和個人的專利，地區(qū)差距、城際差距、城鄉(xiāng)差距等不斷擴(kuò)大的城鎮(zhèn)化不符合協(xié)調(diào)發(fā)展城鎮(zhèn)格局的要求，應(yīng)予以杜絕。城鎮(zhèn)化的最終成果要讓廣大人民群眾共享，要體現(xiàn)在廣大人民群眾的獲得感和幸福感上。

以提高質(zhì)量為導(dǎo)向

長久以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，但是質(zhì)量普遍不高，問題主要體現(xiàn)在以下方面：一是對城市戰(zhàn)略研究重視不夠。許多城市編制的城市規(guī)劃缺乏戰(zhàn)略研究的指導(dǎo)。二是城市功能建設(shè)滯后。當(dāng)前許多城市把工作重點(diǎn)放在城市形態(tài)建設(shè)上，比較重視借國際前衛(wèi)的低碳、智慧等概念提高城市品位，但滿足城市居民基本生活需求的功能卻比較欠缺。三是土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。城市規(guī)模越擴(kuò)越大，占地面積越來越多，而建成區(qū)人口密度偏低，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程滯后。四是城市社會建設(shè)滯后。主要表現(xiàn)為對社會問題和社會矛盾化解的重視程度不夠。五是城市地下建設(shè)滯后。城市地下綜合管廊建設(shè)和地下空間綜合開發(fā)利用對于一個城市來說是“百年大計(jì)”，馬虎不得。但因其耗時(shí)、耗力、耗財(cái)，不像地上建設(shè)那樣容易彰顯政績，往往重視程度不夠。六是城市規(guī)模與資源環(huán)境承載能力不匹配。部分特大城市中心區(qū)人口過度聚集，資源環(huán)境承載能力趨于極限，而中小城市資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)，但是集聚產(chǎn)業(yè)和人口不足。七是城市管理服務(wù)水平不高。城市空間開發(fā)和人口聚集無序，“城市病”日益凸顯。

提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量需要多方面的支撐。要不斷提高資源環(huán)境綜合承載能力，構(gòu)造與城市（鎮(zhèn)）發(fā)展規(guī)模相匹配的現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施體系，打造與城市（鎮(zhèn)）人口發(fā)展規(guī)模相匹配的基本公共服務(wù)體系。城市（鎮(zhèn)）建設(shè)不能無序擴(kuò)張，要抱著尊重自然、敬畏自然的心態(tài)，劃定城市（鎮(zhèn)）增長邊界和生態(tài)紅線，加強(qiáng)節(jié)能減排工作。同時(shí)，也要防止以生態(tài)環(huán)境建設(shè)的名義搞“偽生態(tài)”工程建設(shè)。強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善基本公共服務(wù)配置，不僅要強(qiáng)調(diào)增加投入，解決“供給不足”和“質(zhì)量不高”的問題，更要強(qiáng)調(diào)其與城市（鎮(zhèn)）發(fā)展規(guī)模相匹配，解決“供給效率”的問題，避免出現(xiàn)“供不應(yīng)求”和“供過于求”并存的現(xiàn)象。以上方面的改進(jìn)是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的有效途徑。

（作者系中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員）