學(xué)前教育立法應(yīng)重點(diǎn)解決七個(gè)問(wèn)題

【思想?yún)R】

編者按

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)快速發(fā)展，在普及水平、資源建設(shè)和管理制度建設(shè)等方面都取得了突出進(jìn)展。為進(jìn)一步促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，提高普惠性水平，我國(guó)于2018年9月公布的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中明確了學(xué)前教育立法是目前立法條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的69件法律草案之一，正式啟動(dòng)了學(xué)前教育立法程序�！秾W(xué)前教育立法應(yīng)重點(diǎn)解決七個(gè)問(wèn)題》一文從對(duì)我國(guó)學(xué)前教育的政策回顧及發(fā)展現(xiàn)狀面臨的困境出發(fā)，提出我國(guó)學(xué)前教育立法應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題，具有一定的啟發(fā)意義。而《經(jīng)合組織國(guó)家怎么發(fā)展學(xué)前教育》一文以國(guó)際視角分析了經(jīng)合組織國(guó)家學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵特征，并對(duì)我國(guó)學(xué)前教育改革與發(fā)展如何進(jìn)一步完善相關(guān)的政策和制度體系進(jìn)行了解析，具有一定的借鑒意義。

學(xué)前教育是我國(guó)教育事業(yè)的重要組成部分，但學(xué)前教育發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，面臨的發(fā)展困境多，因此其立法顯得更為緊迫。2018年9月公布的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中明確了學(xué)前教育立法是目前立法條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的69件法律草案之一，正式啟動(dòng)了學(xué)前教育立法程序。要更好地對(duì)學(xué)前教育立法，有必要回顧我國(guó)尤其是自改革開(kāi)放以來(lái)學(xué)前教育領(lǐng)域已出臺(tái)的政策法規(guī)，從歷史回顧的角度去追尋我國(guó)學(xué)前教育立法應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題，以便更好地把握住這些重點(diǎn)問(wèn)題的發(fā)展趨勢(shì)。同時(shí)也需要回顧我國(guó)學(xué)前教育改革發(fā)展中在管理及投入舉辦主體上的歷史實(shí)然的變化情況，從應(yīng)然與實(shí)然對(duì)比的角度，來(lái)探討我國(guó)學(xué)前教育立法應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域和立法措施，才能使學(xué)前教育立法更具針對(duì)性和操作性。

從學(xué)前教育政策及發(fā)展回顧看，我國(guó)學(xué)前教育立法應(yīng)重點(diǎn)解決七個(gè)問(wèn)題：

強(qiáng)化對(duì)學(xué)前教育公益性、基礎(chǔ)性重要地位的優(yōu)先保障

一項(xiàng)教育事業(yè)是否重要及其在國(guó)家財(cái)政投入上是否受到重視，從根本上說(shuō)取決于該項(xiàng)教育事業(yè)的本質(zhì)屬性，以及人們對(duì)該項(xiàng)教育事業(yè)的需求程度的急迫性及國(guó)家財(cái)政的支付購(gòu)買能力。學(xué)前教育能否得到優(yōu)先發(fā)展，根本上取決于對(duì)學(xué)前教育事業(yè)性質(zhì)和地位的認(rèn)識(shí)。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)學(xué)前教育的性質(zhì)地位的認(rèn)識(shí)是事關(guān)我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的根本性、深層次的核心問(wèn)題，我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的滑坡或停滯，根本原因之一源于對(duì)學(xué)前教育性質(zhì)、地位的不認(rèn)識(shí)或者模糊。

從我國(guó)學(xué)前教育政策的歷史演變來(lái)看，國(guó)家對(duì)學(xué)前教育性質(zhì)的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了從復(fù)雜矛盾到堅(jiān)定信念的過(guò)程。如在1979—1991年間將學(xué)前教育視為可以且應(yīng)該社會(huì)化的生活服務(wù)事業(yè)，同時(shí)幼兒教育既是教育事業(yè)的一個(gè)重要組成部分，又具有福利事業(yè)的性質(zhì)；而在1992年批準(zhǔn)《兒童權(quán)利公約》后又提出要以政府財(cái)政撥款為主，但上世紀(jì)九十年代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立時(shí)又在1997年強(qiáng)調(diào)幼兒教育事業(yè)具有很強(qiáng)的地方性和群眾性，需要人民幼教人民辦；直到2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》才堅(jiān)定了堅(jiān)持學(xué)前教育公益性原則的信念，指出學(xué)前教育必須堅(jiān)持公益性和普惠性，努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。因此，學(xué)前教育在立法上就需要強(qiáng)調(diào)其重要性、基礎(chǔ)性，及立德樹人原則，堅(jiān)持以兒童為中心、確保學(xué)前教育的基礎(chǔ)性、公益性、普惠性與公平性原則是學(xué)前教育立法的基本宗旨。

理順學(xué)前教育管理體制，落實(shí)各部門的投入與領(lǐng)導(dǎo)管理責(zé)任

縱觀改革開(kāi)放以來(lái)的學(xué)前教育政策，在學(xué)前教育管理上始終秉持了“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理和有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的原則”。因此在學(xué)前教育立法上仍需堅(jiān)持這一原則，明確教育、財(cái)政、衛(wèi)生、人社等部門及集體與各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)與管理、舉辦與監(jiān)督及評(píng)估職責(zé)。應(yīng)建立起由國(guó)務(wù)院分管教育的副總理領(lǐng)導(dǎo)的由教育部、財(cái)政部、衛(wèi)生部、發(fā)改委、人社部、編辦、住建與規(guī)劃部門等參與的學(xué)前教育部際聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進(jìn)學(xué)前教育快速健康發(fā)展。同時(shí)，各級(jí)教育行政部門應(yīng)建立學(xué)前教育的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)學(xué)前教育的領(lǐng)導(dǎo)與管理工作。

確保建立“省統(tǒng)籌、以縣為主”的學(xué)前教育投入體制

學(xué)前教育投入體制受到對(duì)學(xué)前教育事業(yè)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)及市場(chǎng)化的重要影響�；仡櫸覈�(guó)學(xué)前教育投入政策，先后經(jīng)歷了“兩條腿走路、社會(huì)化”為主時(shí)期，“政府撥款為主，多元投入、合理分擔(dān)成本”為主時(shí)期，到“政府投入主體責(zé)任再次退位，以社會(huì)力量興辦幼兒園為主體”時(shí)期，再到“加大政府投入，突出政府辦學(xué)主體地位，推進(jìn)學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃，加強(qiáng)省統(tǒng)籌力度、堅(jiān)持公益性和普惠性，建立學(xué)前教育公共服務(wù)體系”時(shí)期，再到最近的“增加普惠性資源供給，深化體制機(jī)制改革，建立健全國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省地（市）統(tǒng)籌，以縣為主”時(shí)期，政府投入的主體責(zé)任從只負(fù)責(zé)管理到以政府撥款為主，再到政府退位以社會(huì)力量為主，再到以政府投入為主，建立學(xué)前教育公共服務(wù)體系。這背后除了受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，也受一些市場(chǎng)化思維的影響，但最后還是取決于政府對(duì)學(xué)前教育事業(yè)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)及其重視程度與財(cái)政投入能力高低的影響。

隨著我國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定增長(zhǎng)及至2012年后始終保持在4%以上水平，具備了建立學(xué)前教育公共服務(wù)體系的財(cái)政支付基礎(chǔ)。鑒于學(xué)前教育越發(fā)突出的公益性及不斷增強(qiáng)的國(guó)家財(cái)政支付能力，學(xué)前教育投入體制可以建立省統(tǒng)籌、以縣為主，政府主導(dǎo)、多元參與，合理收費(fèi)，體現(xiàn)普惠性成本分擔(dān)的多元投入體制。同時(shí)，新增教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)向?qū)W前教育傾斜，加大學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的經(jīng)費(fèi)投入力度，使教育部門成為學(xué)前教育的辦學(xué)主體，而不只是局限于辦好示范性幼兒園，以減輕集體辦園及民辦園的主體責(zé)任。在堅(jiān)持“兩條腿走路”的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府的投入責(zé)任，使其財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入占學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)收入的50%以上，扭轉(zhuǎn)學(xué)前教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占比下降的狀況。應(yīng)盡快增設(shè)公辦幼兒園及增加公辦園的招生力度，盡快扭轉(zhuǎn)自2012年起出現(xiàn)的民辦園在園幼兒占比要高于非民辦園幼兒占比且差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，突出多元辦學(xué)中政府一元的重要調(diào)配和公益導(dǎo)向與保障作用。同時(shí)，努力提高學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)及辦學(xué)條件，使其經(jīng)費(fèi)相對(duì)充足性不至于與小學(xué)差距太大，尤其是要提高其財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的相對(duì)充足性。

確保減少學(xué)費(fèi)收入分擔(dān)成本占比，提高學(xué)前教育的公益普惠水平

由于我國(guó)學(xué)前教育實(shí)行多元投入體制，且學(xué)費(fèi)占比較高，因此學(xué)前教育立法在堅(jiān)持和保障普惠性時(shí)，需要平衡好普惠性與收費(fèi)及免費(fèi)的關(guān)系，應(yīng)降低學(xué)費(fèi)分擔(dān)培養(yǎng)成本比例，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼及政府購(gòu)買服務(wù)等形式增加普惠性學(xué)位供給。目前，我國(guó)學(xué)前教育學(xué)雜費(fèi)收入及其分擔(dān)比例在不斷增加，從2010年起均超過(guò)40%，至2016年高達(dá)47.80%（其中2010年最高達(dá)52.77%），至2014年學(xué)雜費(fèi)分擔(dān)比例已高于國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例。因此，學(xué)前教育立法時(shí)還需要保障增加財(cái)政支出力度，擴(kuò)大普惠性的獲得感，減少家長(zhǎng)的學(xué)雜費(fèi)分擔(dān)比例，確保財(cái)政分擔(dān)比例要大于學(xué)雜費(fèi)分擔(dān)比例。

由于城市及縣鎮(zhèn)的幼兒多集中在民辦幼兒園，體現(xiàn)成本分擔(dān)的普惠性幼兒園發(fā)展應(yīng)重點(diǎn)面向城市及縣鎮(zhèn)的民辦幼兒園，切實(shí)降低城市及縣鎮(zhèn)家長(zhǎng)的學(xué)費(fèi)分擔(dān)比例，提高普惠性水平，可將“雙 50%以上”（即公辦幼兒園數(shù)量占比 50%以上和在公辦幼兒園就讀的幼兒占比50%以上）作為各地建設(shè)公益普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的考核指標(biāo)。同時(shí)，嚴(yán)格落實(shí)教育法規(guī)定的“三個(gè)增長(zhǎng)原則”，對(duì)那些普惠性程度較高的集體幼兒園或選擇非營(yíng)利的幼兒園符合事業(yè)單位認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的，認(rèn)定為事業(yè)單位，進(jìn)入公立園系統(tǒng)。

強(qiáng)化教師隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)提高教師工資福利待遇

我國(guó)學(xué)前教育師資向來(lái)比較短缺，還存在大量的代課及兼職教師，另外教師學(xué)前教育專業(yè)的比例不太高，而編制外教師待遇低下，社會(huì)福利得不到保障，高級(jí)職稱教師比例較低且呈下降趨勢(shì)。針對(duì)這些問(wèn)題，學(xué)前教育立法應(yīng)重點(diǎn)解決學(xué)前教育師資的培養(yǎng)與供給問(wèn)題，增加學(xué)前教育類專業(yè)的招生人數(shù)，在晉升職稱上應(yīng)給予更優(yōu)惠的政策，對(duì)農(nóng)村地區(qū)應(yīng)給予傾斜性照顧政策。各級(jí)政府需要通過(guò)立法來(lái)下大力氣盡快改變學(xué)前教育教師薪酬待遇低的問(wèn)題，盡快扭轉(zhuǎn)目前我國(guó)學(xué)前教育教師年人均工資福利及補(bǔ)助支出不及小學(xué)教師的1/3，且差距在擴(kuò)大的狀況。

促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、公辦與民辦合理布局的多元均衡發(fā)展體系

目前來(lái)看，民辦園占比越來(lái)越大，民辦與非民辦占比的差距也越來(lái)越大，至2017年，我國(guó)城市有64.99%的幼兒在上民辦園，縣鎮(zhèn)有55.97%的幼兒在上民辦園。學(xué)前教育立法應(yīng)關(guān)注辦學(xué)主體在城鄉(xiāng)間、公辦與民辦間的合理分布，增加縣鎮(zhèn)及城市的公辦園數(shù)量及其招生數(shù)。今后普惠園辦學(xué)的重點(diǎn)方向也應(yīng)更多關(guān)注城市及縣鎮(zhèn)地區(qū)，盡快減少城市及縣鎮(zhèn)的民辦幼兒園及其在園幼兒數(shù)的占比，讓普惠落實(shí)到城市、縣鎮(zhèn)的民辦園，以及農(nóng)村集體園和民辦園。在對(duì)農(nóng)村集體園和民辦園給予更多的經(jīng)費(fèi)投入及優(yōu)惠政策的同時(shí)，要盡快改變其規(guī)模較小的狀況，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。

學(xué)前教育立法應(yīng)強(qiáng)化對(duì)學(xué)前教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)督導(dǎo)職責(zé)

學(xué)前教育立法應(yīng)堅(jiān)持《學(xué)前教育督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》（教督〔2012〕5號(hào)）的規(guī)定，省級(jí)要建立學(xué)前教育發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估與年度監(jiān)測(cè)制度，繼續(xù)加大對(duì)各級(jí)人民政府在學(xué)前教育舉辦成效方面的督導(dǎo)和評(píng)估力度。重點(diǎn)督導(dǎo)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)學(xué)前教育的認(rèn)識(shí)與重視程度，尤其是擴(kuò)大學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的投入情況和公共財(cái)政支持的落實(shí)情況，以及教師的編制、師德師風(fēng)與待遇等問(wèn)題。

從政策回顧及發(fā)展現(xiàn)狀面臨的困境來(lái)看，我國(guó)學(xué)前教育立法急需解決上述七個(gè)問(wèn)題，亟待加快立法進(jìn)程，以法促建、以法促管，通過(guò)《學(xué)前教育法》的頒布實(shí)施來(lái)進(jìn)一步理順學(xué)前教育管理體制，明確各職能部門的舉辦、領(lǐng)導(dǎo)與管理、監(jiān)督與評(píng)估責(zé)任，尤其是明確各主體的投入責(zé)任，促進(jìn)學(xué)前教育健康快速發(fā)展，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的、高質(zhì)量的普惠性學(xué)前教育需求。

（作者：沈有祿，系海南師范大學(xué)教育與心理學(xué)院教授�；�金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《“三州”地區(qū)高中普及攻堅(jiān)與普職協(xié)調(diào)發(fā)展研究》〔18BMZ076〕）