實施負面清單制度要厘清“兩關系、一問題”

《市場準入負面清單（2018年版）》公布以來，我國市場準入負面清單制度進入了全面部署實施的新階段。為了使清單與“放管服”改革最新進展緊密結合、積極回應市場主體呼聲、推動準入門檻不斷放寬，清單條目將根據(jù)“一年一修，動態(tài)調整”的原則，建立并不斷完善實時調整與定期調整相結合的清單動態(tài)調整機制。市場準入負面清單制度將更有利于進一步推動政府職能轉變、營造法治化便利化國際化營商環(huán)境、激發(fā)各類市場主體活力。

負面清單起源于國際貿(mào)易和投資領域，最初主要用來促進各經(jīng)濟體之間的市場開放和聯(lián)通，是針對外商投資準入的一種管理模式，包括美歐在內的經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家力推這一模式。

這一模式的核心理念是：東道國對影響其國家經(jīng)濟命脈的特定產(chǎn)業(yè)或幼稚產(chǎn)業(yè)予以例外保護，并以清單的形式列明，需要滿足限定條件才能準入；而此外的其他領域則依據(jù)國民待遇或最惠國待遇中的更優(yōu)惠條件提供完全準入，體現(xiàn)的是“法無禁止即可為”的理念。這種以清單形式清楚列舉外商投資中的所有限制和禁止事項的做法，可以有效壓縮政府在外商投資準入中的“剩余決定權”，是用法律約束政府權力、厘清政府和市場邊界的范例。

我國將負面清單這一概念、理念和適用范圍進行了引申和擴充，不僅要對外資準入實行負面清單管理，同時對內資準入也要實行負面清單管理，我們稱之為市場準入負面清單制度。市場準入負面清單把散見于各類法律法規(guī)中的各類市場準入限制措施統(tǒng)一列于一張清單中，讓這些事項清晰明確且無法作擴大解釋，減少了政府的自由裁量權和尋租空間，同時使市場主體對于各類市場準入限制“心中有數(shù)”，提高市場準入的透明度和公平性。

市場準入負面清單制度，落腳點在“制度”，目標是建立透明、公平、開放、依法的市場準入制度——清單內實現(xiàn)透明依法、清單外實現(xiàn)公平開放，大大提高市場準入環(huán)節(jié)的透明度、自由度、開放度，能最大限度地激發(fā)市場主體的活力。其運行的核心原理是“非禁即入”，即通過“一張清單”窮盡列出所有禁止和限制市場主體投資經(jīng)營的行業(yè)、領域、業(yè)務以及限制的具體措施，清單內的事項根據(jù)是否滿足列出的具體措施判斷能否準入，而清單外的事項則實現(xiàn)準入自由，由市場主體自主決定是否進入。

如何“禁”？清單內列出“兩個類別”：禁止準入類和限制準入類，適用于各類市場主體基于自愿的初始投資、擴大投資、并購投資等投資經(jīng)營行為及其他市場進入行為。

如何“入”？對此可概括為準入的“三種方式”：對禁止準入事項，市場主體不得進入，行政機關不予審批、核準，不得辦理有關手續(xù)；對限制準入事項，滿足限定條件后方可準入，有的由市場主體滿足相關準入條件后即可合規(guī)進入，有的要通過行政審批手段判斷市場主體能否進入；對市場準入負面清單以外的行業(yè)、領域、業(yè)務等，各類市場主體皆可依法平等進入，政府不再審批。

在明確市場準入負面清單的改革目標和運行機制的基礎上，實施負面清單制度還需厘清“兩關系、一問題”。

關系一：市場準入負面清單與外商投資負面清單的關系�；�于保護國家經(jīng)濟主權的要求和國際上的普遍做法，我國專門針對外資制定區(qū)別于內資的市場準入限制措施，稱為“外商投資負面清單”。而內外資均要遵守的市場準入限制，也改革為負面清單模式，稱為“市場準入負面清單”。我國將對外資的附加性限制和對內外資的普遍限制都改革為負面清單模式，表明了我國進一步擴大開放的態(tài)度和決心。

關系二：市場準入負面清單與權力清單、責任清單的關系。這三張清單都是從不同角度對政府與市場關系的規(guī)范。負面清單是對市場主體進入市場時的各類限制性措施的匯總，行政審批手段只是這些限制性措施中的一種類別；權力清單是對政府各項行政職權的匯總，負面清單中的行政審批事項只是權力清單中的一小部分；責任清單則指包含市場主體進入市場后的監(jiān)管責任在內的所有政府必須履行的義務。實行市場準入負面清單制度，將禁止和限制市場主體投資經(jīng)營的行業(yè)、領域、業(yè)務及限制措施列出來，就是把涉及市場準入的行政審批事項（即權力清單的一部分）限定到負面清單的有限范圍內，負面清單限制措施中涉及的行政審批事項也要全部體現(xiàn)在權力清單中，二者要對應，政府不能隨意添加。而準入后的監(jiān)管內容必須全部納入到政府責任清單中，不得出現(xiàn)監(jiān)管真空，保證“放下去、管得住”。

需要注意的問題是：負面清單概念有可能被誤用、濫用。負面清單不僅是一張單子，更是一種制度，這種制度通過列出否定式清單不僅明確哪些事項在市場準入時被禁止或受到條件限制，更重要的是明確了清單外領域，各類市場主體皆可平等自由進入，也就是說負面清單制度的核心機制是實現(xiàn)“非禁即入”，這是隱含在清單背后的。正是因為沒有真正理解這個核心機制，一些地方出現(xiàn)了對負面清單概念的錯用和濫用。比如，有些地方出臺了“環(huán)保負面清單”“黨政機關公務接待負面清單”等，這些所謂的“負面清單”只能起到信息告知的作用，清單之內不可為，清單之外卻放不開，不能實現(xiàn)“非禁即入”的功能，不符合負面清單制度運行的核心原理，在實際工作中應當避免。

（作者分別為中國宏觀經(jīng)濟研究院經(jīng)濟體制與管理研究所研究室主任、中國宏觀經(jīng)濟研究院科研管理部國內處副處長）