加快構(gòu)建草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)要高度重視和正確處理生態(tài)文明建設(shè)問題。在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，他概括提出了新時(shí)代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)必須堅(jiān)持的六項(xiàng)重要原則，強(qiáng)調(diào)“山水林田湖草是生命共同體，要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)”，“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線”。我國草原面積占國土總面積的41.7％，是面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)。草原生態(tài)保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，沒有草原生態(tài)的安全就沒有國家的生態(tài)安全。

近年來，我國草原生態(tài)保護(hù)力度不斷加大，多元化的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制日益完善。2011年和2016年，我國先后啟動(dòng)了兩輪為期5年的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，主要用于草原禁牧補(bǔ)助、草蓄平衡獎(jiǎng)勵(lì)等，推動(dòng)了草原生態(tài)建設(shè)，提升了牧民的草原保護(hù)意識(shí)。但毋庸諱言，現(xiàn)階段我國草原生態(tài)保護(hù)措施主要以政策形式為主，缺乏健全完善的法律制度作為保障，特別是草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度不完善，在很大程度上影響了草原生態(tài)保護(hù)的實(shí)際效益。我們應(yīng)堅(jiān)持“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的重要原則，加快構(gòu)建科學(xué)合理的草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度。

目前我國草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度存在的問題主要有：沒有國家層面的專項(xiàng)草原生態(tài)補(bǔ)償法律。當(dāng)前，大規(guī)模的草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐已進(jìn)行到第二個(gè)五年計(jì)劃中期，平均每年投資百億元以上，涉及內(nèi)蒙古、新疆、西藏、云南、四川等13個(gè)主要草原牧區(qū)�。▍^(qū)），實(shí)踐表明，如此龐大的生態(tài)保護(hù)工程缺乏專項(xiàng)法律來規(guī)范和指引，其效果易打折扣�，F(xiàn)有相關(guān)立法缺乏操作性。草原法對草原生態(tài)補(bǔ)償作出了3個(gè)條文的規(guī)定，但有關(guān)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍�、補(bǔ)償權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等均未提及，關(guān)于補(bǔ)償主體與客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等核心要素亦無明確規(guī)定。此外，農(nóng)業(yè)法和土地管理法中也有草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，但一般只有1個(gè)宣示性條文。目前，我國草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的操作依據(jù)主要是兩個(gè)指導(dǎo)意見，即原農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部聯(lián)合頒布的《2011年草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策實(shí)施指導(dǎo)意見》和《新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施指導(dǎo)意見（2016-2020年）》，這兩個(gè)指導(dǎo)意見對禁牧、草畜平衡等作了金額測算標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，同時(shí)對工作措施和組織管理予以明確，但由于這兩個(gè)指導(dǎo)意見屬于部門規(guī)章，法律位階低，約束力較差，且無法規(guī)定法律責(zé)任，使得義務(wù)與責(zé)任有可能落空。

針對上述問題，結(jié)合我國草原生態(tài)治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下方面構(gòu)建草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度。

實(shí)現(xiàn)高位階的立法保護(hù)。草原生態(tài)補(bǔ)償欲取得成效，必須由高位階的法律取代部門規(guī)章等低位階立法。具體而言，應(yīng)在我國憲法中明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕�本�?nèi)涵，在環(huán)境保護(hù)法中對生態(tài)補(bǔ)償作出具體規(guī)定、對草原生態(tài)補(bǔ)償作出概括性規(guī)定，使草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐具有上位法的依據(jù)。關(guān)于草原生態(tài)補(bǔ)償立法方式可以有如下幾種選擇：制定專項(xiàng)法律；制定一般的生態(tài)補(bǔ)償法律；修改草原法，將草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容補(bǔ)充其中。相較而言，最后一種方式最具有現(xiàn)實(shí)操作性。

科學(xué)合理地設(shè)計(jì)立法內(nèi)容。關(guān)于補(bǔ)償主體與客體。補(bǔ)償主體是義務(wù)的承擔(dān)者，是指在草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中因自身行為而承擔(dān)義務(wù)的自然人、法人和其他組織，此處的“行為”可以是行為人開發(fā)利用草原生態(tài)環(huán)境和草地資源而損害了生態(tài)系統(tǒng)，或者是從草原資源中獲取了額外的利益。補(bǔ)償客體是補(bǔ)償所要保護(hù)的對象，即草原生態(tài)系統(tǒng)。在此還有一個(gè)受償主體，即通常所說的補(bǔ)償對象，就是因?yàn)樽陨砝�益受到損害或是因自身的行為對草原生態(tài)環(huán)境施加了積極因素或具有促進(jìn)意義，而被國家所認(rèn)可的主體。關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)濟(jì)價(jià)值測定方面，建議由目前的直接成本計(jì)算法改為機(jī)會(huì)成本計(jì)算法，禁牧補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上適當(dāng)提高，而草畜平衡補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)按照減畜程度的不同分若干等級進(jìn)行差別化處理。在經(jīng)濟(jì)價(jià)值之外，可以參照自然科學(xué)領(lǐng)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的研究成果，設(shè)立增益性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此外，我國草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)在時(shí)間維度、空間維度、存在介入因素時(shí)、與占有草原面積對應(yīng)關(guān)系等四個(gè)方面進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。關(guān)于補(bǔ)償方式。需要改變以資金為主的單一方式，將產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等納入補(bǔ)償方式的范圍，并明確規(guī)定受償主體有權(quán)自行決定接受補(bǔ)償?shù)姆绞健?/p>

明確具體地規(guī)定法律責(zé)任。法律之所以具有威懾力與強(qiáng)制力，能夠確保規(guī)則兌現(xiàn)，關(guān)鍵在于法律責(zé)任規(guī)范作用的發(fā)揮。必須在立法中明確規(guī)定草原生態(tài)補(bǔ)償法律責(zé)任規(guī)范條款，以確保草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度的貫徹落實(shí)與草原法制自身構(gòu)造的完整。在此，主要涉及行政責(zé)任與刑事責(zé)任。如果受償主體不履行禁牧或草畜平衡等義務(wù)，沒有造成嚴(yán)重后果的，可依照草原法第65條的行政處罰規(guī)范處理；造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)認(rèn)定為草原法第65條非法使用草原罪，適用刑法第342條非法占用農(nóng)用地罪處罰。至于監(jiān)管人員在草原生態(tài)補(bǔ)償中玩忽職守或?yàn)E用職權(quán)，不依法履行監(jiān)督管理職責(zé)的行為，應(yīng)依法予以行政處分；針對造成嚴(yán)重后果，構(gòu)成犯罪的情形，建議在刑法第408條環(huán)境監(jiān)管失職罪增設(shè)第二款，即草原監(jiān)管失職罪，適用刑法第408條處罰。

（作者：劉曉莉、張嘉良，分別系東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授，吉林良智律師事務(wù)所律師）