人口老齡化：怎么看，怎么辦

作為一個(gè)擁有近14億人口的大國，中國人口結(jié)構(gòu)發(fā)生歷史性變化，帶來一系列深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾和挑戰(zhàn)。怎樣通過結(jié)構(gòu)性改革有效應(yīng)對老齡化給經(jīng)濟(jì)增長帶來的挑戰(zhàn)，怎樣在經(jīng)濟(jì)增長中妥善解決好數(shù)億人的養(yǎng)老保障問題，值得我們深入思考。

增長與養(yǎng)老的結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯

當(dāng)前，中國仍處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增長十分重要，養(yǎng)老保障問題也日益突出，“既要增長又要養(yǎng)老”，成為中國的現(xiàn)實(shí)選擇。在這個(gè)特定背景下，經(jīng)濟(jì)增長與養(yǎng)老的結(jié)構(gòu)性矛盾，開始成為中國發(fā)展需要關(guān)注的一個(gè)重要問題。

中國眼下面臨著較為凸顯的增長與養(yǎng)老的結(jié)構(gòu)性矛盾。一方面，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級正處于關(guān)鍵階段。初步估算，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)仍有巨大的轉(zhuǎn)型升級空間，服務(wù)業(yè)占比、城市化率和服務(wù)型消費(fèi)占比，在未來5至10年仍然有10%至20%的提升空間。這將帶來巨大的新增市場，使經(jīng)濟(jì)有望在未來10年左右實(shí)現(xiàn)5%至6%的增長。另一方面，未來10年左右中國仍將處于人口老齡化快速發(fā)展的階段。2018年，中國60歲及以上人口已達(dá)2.5億人，其中65歲及以上人口達(dá)到1.67億人，占總?cè)丝诘?1.9%。未來一段時(shí)期，中國的人口老齡化進(jìn)程仍將加速，使中國的養(yǎng)老問題更為嚴(yán)峻。

中國老齡化的規(guī)模史無前例，老齡化階段與發(fā)展階段錯(cuò)位程度在人類歷史上也是少有的。比如，按2010年不變價(jià)美元計(jì)算，在65歲及以上人口占比達(dá)到12%左右時(shí)，中國的人均GDP不到1萬美元；而在達(dá)到相同的人口老齡化水平時(shí)，德國、美國和日本人均GDP分別高達(dá)約1.8萬美元、2.9萬美元和3.8萬美元。“未富先老”的現(xiàn)實(shí)，給我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提出重大挑戰(zhàn)，迫切需要走出一條經(jīng)濟(jì)增長與養(yǎng)老保障的平衡之路。

人口結(jié)構(gòu)的歷史性變化給中國經(jīng)濟(jì)中長期持續(xù)健康發(fā)展帶來了一定挑戰(zhàn)。2013年至2018年，中國勞動力人口數(shù)量累計(jì)減少約2560萬人。聯(lián)合國預(yù)測，到2050年中國勞動年齡人口將累計(jì)減少2億人。同時(shí)，中國勞動力老化趨勢明顯。有數(shù)據(jù)顯示，過去7年，中國50歲至64歲勞動力人口占勞動力人口總數(shù)的比重提高了3.3個(gè)百分點(diǎn)左右，單位勞動產(chǎn)出增速則下降了約2.3個(gè)百分點(diǎn)。

人口結(jié)構(gòu)變化帶來服務(wù)型消費(fèi)的全面快速增長。人口老齡化進(jìn)程的加快，帶來服務(wù)型消費(fèi)全面快速增長，“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”蘊(yùn)藏著巨大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，成為中國經(jīng)濟(jì)增長的重要?jiǎng)恿�。但是，從供給端看，中國養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)供給總量嚴(yán)重不足、結(jié)構(gòu)不合理、水平不高的矛盾較為突出。比如，目前中國至少需要1000多萬名養(yǎng)老護(hù)理人員，但實(shí)際從業(yè)人員不足百萬，家政養(yǎng)老看護(hù)服務(wù)和社區(qū)日間照料的缺口率分別超過55%和70%。把全面快速擴(kuò)張并不斷升級的老年人消費(fèi)需求轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長的現(xiàn)實(shí)動力，成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)之一。

人口結(jié)構(gòu)變化亦使中國宏觀經(jīng)濟(jì)政策面臨兩難選擇。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大與老齡化進(jìn)程加速交織并行的背景下，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的選擇空間與靈活性受到雙向擠壓。以財(cái)政政策為例，一方面，要有效釋放市場活力以推動經(jīng)濟(jì)增長，需要更大力度的減稅降費(fèi)，包括大幅降低企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)等；另一方面，老齡化程度的不斷提升，又要求不斷擴(kuò)大涉老公共支出規(guī)模。面對增長與養(yǎng)老的結(jié)構(gòu)性矛盾，中國財(cái)政政策在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，將面臨推進(jìn)減稅降費(fèi)與擴(kuò)大涉老支出的兩難選擇。

以結(jié)構(gòu)性改革破解結(jié)構(gòu)性矛盾

近14億人口的大國要在經(jīng)濟(jì)增長中解決養(yǎng)老問題，在擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)中釋放增長潛力，既需要實(shí)行具有超前的、能夠延緩和減輕老齡化沖擊的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、人口等政策調(diào)整；更需要適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化推進(jìn)相關(guān)制度的重大變革。

第一，要適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化趨勢，加快人口政策調(diào)整與勞動力市場的結(jié)構(gòu)性改革。一是改革現(xiàn)行退休制度，推行靈活退休政策。從國際經(jīng)驗(yàn)看，中國需要考慮盡快在更大范圍內(nèi)實(shí)施彈性退休制度。這不僅有利于推遲勞動力缺口出現(xiàn)的時(shí)間，而且有利于緩解養(yǎng)老金體系的支付壓力。二是盡快調(diào)整生育政策。建議在現(xiàn)行生育政策的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行產(chǎn)假、陪產(chǎn)假、孕產(chǎn)婦醫(yī)保、產(chǎn)科和兒科醫(yī)護(hù)、孕期和哺乳期婦女彈性工作制等鼓勵(lì)生育的政策，并加快探索建立生育家庭稅收減免等長效激勵(lì)制度，促進(jìn)生育率的明顯提高。此外，還要爭取盡快使農(nóng)民工完全享受與城鎮(zhèn)職工同等的基本公共服務(wù)與福利待遇，讓農(nóng)民工更好地融入城市，盡快形成一支穩(wěn)定、高效的產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍。

第二，要適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化趨勢，加快以服務(wù)業(yè)市場開放為重點(diǎn)的政策調(diào)整。以服務(wù)業(yè)市場開放為重點(diǎn)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，既可以破解服務(wù)供給短缺的突出矛盾，又可以有效釋放增長潛力。過去幾年，中國推出了一系列放開養(yǎng)老服務(wù)市場的相關(guān)政策。展望未來，更加有效地應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步加快以養(yǎng)老服務(wù)為重點(diǎn)的服務(wù)業(yè)市場開放，從而更好適應(yīng)多元化、個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)需求的全面快速增長且不斷升級的大趨勢。既要按照“公開市場、公平競爭、公正監(jiān)管”的原則，進(jìn)一步打破養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的市場壁壘，還要在養(yǎng)老和醫(yī)療領(lǐng)域盡快引入國際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)。此外，深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，亦是題中應(yīng)有之義。比如，可考慮將一部分利用率不高、資源閑置的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)交由社會資本運(yùn)營；通過公建民營、“一院二制”等方式吸引社會資本參與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營。

第三，以發(fā)展長期護(hù)理保險(xiǎn)為重點(diǎn)切實(shí)解決養(yǎng)老服務(wù)資金短缺問題。從國際經(jīng)驗(yàn)看，長期護(hù)理保險(xiǎn)是適應(yīng)老齡化社會護(hù)理需求不斷增長的趨勢的一個(gè)制度安排，也是解決養(yǎng)老資金短缺的重要方式。目前，中國已經(jīng)開展了長期護(hù)理保險(xiǎn)的試點(diǎn)，下一步需要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，加快提高長期護(hù)理保險(xiǎn)的覆蓋率。

第四，在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中拓展宏觀政策空間。隨著勞動力在全國范圍內(nèi)流動，大量年輕勞動力由農(nóng)村流向城市，由欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)，形成人口老齡化的“城鄉(xiāng)倒置”與欠發(fā)達(dá)地區(qū)老齡化程度高、發(fā)達(dá)地區(qū)老齡化程度低的“區(qū)域倒掛”。從另一角度來看，“城鄉(xiāng)倒置”“區(qū)域倒掛”為中國解決增長與養(yǎng)老難題提供了政策空間。比如，通過傾斜性的區(qū)域發(fā)展政策加快中西部經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展，輔之以人口政策、就業(yè)政策及稅收政策等，可以積極吸引更多勞動力人口從東部地區(qū)向中西部地區(qū)的回流和轉(zhuǎn)移，分散人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)；可考慮全面實(shí)行居住證制度，取代城鄉(xiāng)二元戶籍制度，可以釋放農(nóng)村老年人口消費(fèi)潛力，這就需要在完善中央調(diào)劑金制度與加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌改革的基礎(chǔ)上，盡快實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。

形成應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)的合力

在快速的老齡化進(jìn)程中，近14億人口的大國要處理好“增長與養(yǎng)老”的雙重任務(wù)，離不開多方的共同參與。這就需要政府在“建制度、�；�礎(chǔ)、嚴(yán)監(jiān)管”的同時(shí)，調(diào)動多方積極性，有效發(fā)揮社會與企業(yè)作用，形成應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)的合力。

第一，充分調(diào)動社區(qū)積極性，發(fā)揮社區(qū)在應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)和釋放消費(fèi)需求中的重要作用。社區(qū)不僅是居家養(yǎng)老的主要依托，也是養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)的主要場所，更是傳統(tǒng)熟人社會和諧發(fā)展的重要載體。大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，對中國應(yīng)對老齡化更具特殊意義。一是加大對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的投入力度。爭取使國家和省級養(yǎng)老支持資金用于補(bǔ)貼社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的比重大幅提升。二是鼓勵(lì)社區(qū)組建多種類型的養(yǎng)老服務(wù)社會組織，并在經(jīng)費(fèi)來源、稅收待遇、監(jiān)督管理、承接政府轉(zhuǎn)移養(yǎng)老職能和公共服務(wù)等方面給予傾斜性政策支持。三是提倡和弘揚(yáng)“社區(qū)互助文化”。通過家庭自助、鄰里互助、社會關(guān)愛等形式，引導(dǎo)、整合社會力量參與老齡化社會建設(shè)。

第二，充分調(diào)動企業(yè)積極性，發(fā)揮企業(yè)在應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)中的重要作用。應(yīng)對老齡化的挑戰(zhàn)，在政府保基礎(chǔ)的同時(shí)，要充分發(fā)揮企業(yè)的重要作用。比如，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)上，當(dāng)前民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占比還比較少，需要吸引更多的社會資本和外資投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，使之成為養(yǎng)老服務(wù)供給的重要力量。同時(shí)，將政府購買公共服務(wù)作為調(diào)動企業(yè)積極性的重大舉措，通過購買服務(wù)、發(fā)放養(yǎng)老券、稅收抵免等多種方式優(yōu)化民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策環(huán)境。

需要注意的是，在人口老齡化進(jìn)程加快的同時(shí)，中國也面臨著新科技革命的機(jī)遇。一些發(fā)達(dá)國家在應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)中率先采取新技術(shù)，以減少養(yǎng)老服務(wù)的人工依賴，這對緩解勞動力短缺、提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我們可鼓勵(lì)支持采用遠(yuǎn)程照料、遠(yuǎn)程醫(yī)療、遠(yuǎn)程健康等“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”服務(wù)，提高中西部地區(qū)及農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平；支持社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社會組織和企業(yè)利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)發(fā)展智慧養(yǎng)老。

【作者系中國（海南）改革發(fā)展研究院院長】