精細化治理：城市治理的現(xiàn)代化之路

經過改革開放40多年的持續(xù)發(fā)展，中國的城市化率不斷攀升。2011年首次突破50%，2018年底已經達到60%，北京、上海、廣州、深圳等很多大城市都超過80%。越來越多的人成為城市人，享受到現(xiàn)代城市文明的紅利，城市發(fā)展由原來的外延式擴張向內涵式發(fā)展轉型。但城市的擴張及其發(fā)展，尤其是各種“城市病”正在侵蝕著城市的健康，由此迫切需要有效的城市治理，進一步提高城市治理的水平。

城市的發(fā)展需要精細化治理

區(qū)別于分散和割裂的鄉(xiāng)村社會，城市是各種要素高度聚集和快速流動的空間集合。從農業(yè)社會邁向工業(yè)社會甚至后工業(yè)社會，人類社會也由簡單社會邁向復雜社會。城市的各個要素互聯(lián)互通、緊密連接、相互依存，牽一發(fā)而動全身，由此也帶來了城市的脆弱性問題。這些問題表現(xiàn)在任何要素、環(huán)節(jié)和部位出現(xiàn)“病變”或遭受破壞，都有可能導致整體性或全局性的后果，引發(fā)巨大的危機或災難。因此城市發(fā)展越快、規(guī)模越大，有機性程度越高、連接性程度越高，其脆弱性和風險水平也就越高。

作為特殊的生態(tài)系統(tǒng)，城市包含了多元化和多層次的社會子系統(tǒng)，其產生、發(fā)展、變異和衰亡都有復雜的運行機理。特別是隨著信息化、全球化和網絡化的發(fā)展，社會的開放性、流動性、多元化、異質性、不確定性、不平衡性、不可預知性以及不可控性等都更為明顯，各種棘手的社會問題紛至沓來。比如交通擁堵、環(huán)境污染以及公共安全等，都給城市治理帶來了諸多問題和嚴峻挑戰(zhàn)。這些問題遍布在城市的各個角落，迫切需要細致、精確、有效、差異化和有彈性的治理。

當前中國社會發(fā)展進入新時代，國家和社會發(fā)展都呈現(xiàn)出諸多新特性。以至于傳統(tǒng)粗放式的管理已經越來越難以應對和處理復雜而繁重的城市管理任務。特別是城市化的快速發(fā)展不斷衍生出繁雜的治理任務，而社會民眾也不斷提出更多和更高的服務要求，這些都倒逼城市治理轉型。正是基于上述這些問題和訴求，精細化治理應運而生。精細化治理致力于提高公共治理的適應性、精準性、有效性和效益性。精細化治理成為應對現(xiàn)代城市治理挑戰(zhàn)的重要方式之一，也在一定程度上推動了國家治理的現(xiàn)代化轉型。

體現(xiàn)理性精神和審美訴求

精細化治理是以理性精神為基礎，通過專業(yè)的、科學的手段和方法，提供精準且高效的公共服務，可及時有效地解決城市問題。具體而言，在理念上，精細化治理信奉理性、專業(yè)和科學。其核心是關注細節(jié)，重視個體和局部，強調精打細算、精益求精、一絲不茍和追求卓越等。在過程上，精細化治理堅持多元化的立場，強調社會主體的廣泛參與，整合多種社會資源和社會力量。同時其運用多元化手段，調和差異、分歧以及沖突，實現(xiàn)多元協(xié)同的共治。在結果上，精細化治理不僅追求運行過程的規(guī)范性和可見性，也關心結果的可測量性和可計算性。其最終通過治理過程的重塑來實現(xiàn)全覆蓋和無縫隙管理。

對個體和局部的關注，是精細化治理的邏輯原點。這既包含了對于個體或局部系統(tǒng)性地位的充分認可和接納，同時也意味著高度警惕個體或局部的問題可能帶來的整體性不良后果。精細化治理強調從實際出發(fā)，關注個體和局部的需要，尊重個性和差異性，包容他者和異質性。只有深入聚焦到個人或局部，搞清楚凌亂而復雜的社會事實，才能實施細微和精準的管理。就此而言，精細化治理內在地蘊含著以人為本的精神，體現(xiàn)了對于個人及其價值的尊重。

理性是精細化治理的內核，專業(yè)和科學是理性的實現(xiàn)形態(tài)。專業(yè)意味著要以專業(yè)的人來做專業(yè)的事情，充分應用專業(yè)的知識和技能；科學則要求廣泛利用科學技術，通過技術的力量來改進城市治理。精細化治理必須要尊重城市建設和發(fā)展的規(guī)律，重視專業(yè)人才及其知識的價值，合理運用科學技術，努力改進城市治理。特別是城市治理也要充分運用人文科學等方面的知識，使城市更加包容、公平和“有溫度”，更好地滿足人們多樣化的需求。

城市管理應該具備精心和細致的審美傾向，從而符合城市精細化治理的內在要求。精細化治理不僅標榜精益求精的卓越追求，也衍生出優(yōu)美而精致的審美訴求，其中安全、秩序、整潔和美觀等目標，都帶有鮮明的審美氣質。這意味著必須要用一套更高更嚴更可取的標準來引領和改進城市治理實踐。就此而言，精細化治理是積極的、樂觀的和向上的，體現(xiàn)了改革和發(fā)展的自主性、自覺性和能動性。

總之，城市是特殊的，更是復雜的，傳統(tǒng)的粗放式管理已經無法適應現(xiàn)代城市發(fā)展的趨勢、特性及治理需求。在高度信息化的現(xiàn)代社會中，良好的城市治理必須是精細化的治理，應該是理性規(guī)劃的、注重細節(jié)的和精打細算的，也應該是淡定從容的以及優(yōu)雅而美好的。

轉變思維 追求精細化

近年來，全國許多城市都出現(xiàn)精細化治理的熱潮，上海、北京、成都、重慶、西安、大連、湖州、大慶等多個城市，相繼出臺了精細化治理的規(guī)范性文件，精細化治理的內容幾乎涵蓋了城市治理的所有重要領域。

城市要實現(xiàn)精細化治理，就必須轉變思維。首先，治理主體要深入培育專業(yè)的思維、科學的意識和認真的態(tài)度，形塑精細化治理的文化精神。其次，城市治理要統(tǒng)籌協(xié)調展開頂層設計，推進各個層面的制度化建設，建立和完善規(guī)范化、標準化的管理體系，提高可操作性和執(zhí)行力。再次，精細化治理需要充分應用互聯(lián)網、物聯(lián)網、大數據以及云計算等現(xiàn)代信息技術，對社會事實進行科學的分類和編碼，提供精細化治理的信息系統(tǒng)和數據庫。最后，治理主體需要廣泛應用民意調查和協(xié)商對話等治理技術，提高公共服務的差異性、個性化和民主性，提高社會民眾的滿意度。

在此基礎上，進一步需要考慮的是，精細化治理究竟精細到什么地步，如何才能實現(xiàn)精細化治理的目標。這些問題無論是在理念上還是在實踐中，都包含著諸多方面的挑戰(zhàn)以及悖論。社會事實具有多樣性和復雜性，具體的管理單元具有無限可分的性質，因此究竟鎖定和聚焦到什么層面的細節(jié)，往往存在爭議和挑戰(zhàn)。尤其是注重細節(jié)、從小處著眼、重視個人和局部，很有可能會導致對個別事實的迷戀，而被局部的情況蒙住了眼睛，忽略了城市治理的戰(zhàn)略方向和長遠目標。

精細化治理是與科學技術的應用緊密聯(lián)系在一起的，信息技術的應用及其發(fā)展往往需要投入巨大的財力和物力資源。但精細化治理的特點應該是精打細算、計較成本、追求效益。因此，精細化治理絕不能簡單等同于信息技術的應用。這就要求考慮到資源投入是否值得，有沒有意義。否則以精細化治理的名義進行過度的資源投入，就會導致嚴重的浪費和低效。

面對高度細分的社會單元行使權力，精細化治理往往需要更多的人性化和柔性化以及靈活性，從而根據實際情況選擇治理策略以及方法，提供細微而周到的服務。與此同時，城市治理也越來越強調法治化、制度化和規(guī)范化，要求給予管理和服務對象以公平的待遇，防止權力的濫用。但是，人性化的服務訴求與執(zhí)行中遵循的普遍性規(guī)則就構成難以消除的緊張性，經常導致執(zhí)行者處于兩難境地，這是亟須解決的問題。

社會事實充滿了多樣性和差異性，社會事物之間的因果關系更是高度模糊的。城市治理絕不是實驗室里的操作，不能用“化學試劑”來獲得答案。精細化治理不是簡單追求工作的加量加碼，如加快工作節(jié)奏、拓寬工作范圍、提高工作額度、增加考核指標；更不應該是簡單粗暴的一刀切，強求一致，損害城市的多樣性及活力。所以，精細化的治理不僅是量的提升，更應該是質的優(yōu)化，應該給漸進性試錯留下空間。

城市的發(fā)展需要與之相適應的治理形態(tài)，精細化治理是城市治理現(xiàn)代化的必經之路，也是構建國家治理體系和提升國家治理能力的重要路徑。當今和未來的城市治理必然是專業(yè)性、科學性、精準性的統(tǒng)一，同時關注細節(jié)、注重效益以及精益求精。在此基礎上，必須對各個城市要素都給予充分而適度的關切，以防止城市生態(tài)系統(tǒng)的功能失調，進而全面提高城市治理的效率和效益。

（作者單位：上海交通大學中國城市治理研究院、國際與公共事務學院）