我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)設(shè)計(jì)的原則

　　2015年11月，習(xí)近平總書記在氣候變化巴黎大會(huì)開(kāi)幕式上的講話中提出，面向未來(lái)，中國(guó)將把生態(tài)文明建設(shè)作為“十三五”規(guī)劃重要內(nèi)容，落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，通過(guò)科技創(chuàng)新和體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)施優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、構(gòu)建低碳能源體系、發(fā)展綠色建筑和低碳交通、建立全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)等一系列政策措施，形成人和自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。2017年12月，國(guó)家發(fā)改委宣布以發(fā)電行業(yè)為突破口正式啟動(dòng)全國(guó)碳排放交易體系。國(guó)家碳市場(chǎng)的啟動(dòng)，既是中國(guó)實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》中自主貢獻(xiàn)目標(biāo)的重要一步，也是中國(guó)將國(guó)際氣候治理與國(guó)內(nèi)目標(biāo)有機(jī)結(jié)合的行動(dòng)。

　　對(duì)中國(guó)以及其他發(fā)展中國(guó)家而言，碳排放權(quán)交易可以通過(guò)價(jià)格信號(hào)激勵(lì)低碳技術(shù)研發(fā)和投資，部分解決減排資金短缺問(wèn)題，使得技術(shù)和資金得以更好匹配，從而以較低成本實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，避免被鎖定在不可持續(xù)的高碳發(fā)展路徑上。如果能夠設(shè)計(jì)得當(dāng)，碳排放權(quán)交易能夠成為環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)兼顧的溫室氣體減排工具。目前，世界上多數(shù)國(guó)家的碳市場(chǎng)均以歐盟碳市場(chǎng)為原型進(jìn)行設(shè)計(jì)，但是包括中國(guó)在內(nèi)的大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的首要任務(wù)仍然是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，因此碳市場(chǎng)設(shè)計(jì)必須堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展與節(jié)能降碳之間的協(xié)同，否則將會(huì)面臨巨大的潛在阻力。日前我國(guó)正在征求意見(jiàn)的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》也明確提出，促進(jìn)溫室氣體排放控制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)、與其他相關(guān)政策目標(biāo)相協(xié)調(diào)。

　　我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)可能面臨的挑戰(zhàn)

　　由于經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、貿(mào)易格局變化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等各種因素的交織，我國(guó)的碳市場(chǎng)建設(shè)面臨著相比于發(fā)達(dá)國(guó)家更為復(fù)雜的挑戰(zhàn)。主要包括：配額總量目標(biāo)的設(shè)定、競(jìng)爭(zhēng)力的保護(hù)、碳價(jià)格的穩(wěn)定、市場(chǎng)流動(dòng)性的提升、協(xié)同效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)以及對(duì)區(qū)域發(fā)展不平衡的沖擊。

　　第一，設(shè)定配額總量目標(biāo)。受限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，在2030年達(dá)峰之前，中國(guó)只能設(shè)定相對(duì)的碳強(qiáng)度目標(biāo)而非絕對(duì)的減排量目標(biāo)。然而，在碳排放權(quán)交易體系設(shè)計(jì)中，碳排放強(qiáng)度目標(biāo)必須轉(zhuǎn)化為一個(gè)絕對(duì)的年度碳配額總量。在自下而上的配額分配體系中，這個(gè)問(wèn)題會(huì)有所減弱，但是如果經(jīng)濟(jì)過(guò)熱就會(huì)導(dǎo)致排放量以較大幅度上升，因此仍需設(shè)定年度配額總量。

　　第二，保護(hù)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。世界上實(shí)施碳約束的國(guó)家仍然屬于少數(shù)，如果碳交易給行業(yè)施加了過(guò)重的成本約束，就可能使得這些行業(yè)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位，嚴(yán)重的會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和碳泄漏，損害中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加就業(yè)壓力。但是，保護(hù)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力面臨兩方面的挑戰(zhàn)，一是如何確定保護(hù)的力度。保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)力并不意味著不需要減排，而是需要一個(gè)適度的減排，給行業(yè)一個(gè)轉(zhuǎn)型的時(shí)間和空間。二是如何保障行業(yè)之間的公平性。在進(jìn)行政策設(shè)計(jì)時(shí)，行業(yè)之間的公平性需要特別的關(guān)注，否則就會(huì)導(dǎo)致一些行業(yè)的免費(fèi)配額過(guò)多，重現(xiàn)歐盟碳市場(chǎng)配額供給過(guò)剩和碳價(jià)格長(zhǎng)期低迷的情況。

　　第三，穩(wěn)定碳價(jià)格。由于經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和貿(mào)易格局經(jīng)常發(fā)生巨大的變化，中國(guó)的碳配額的需求具有更大的波動(dòng)性，從而導(dǎo)致碳價(jià)格比發(fā)達(dá)國(guó)家具有更嚴(yán)重的不確定性，更加難以維持在理想的水平。如果碳價(jià)格長(zhǎng)期低迷，就會(huì)使企業(yè)失去對(duì)低碳技術(shù)研發(fā)和投資的信心和意愿，從而使碳市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)作用失效。因此，必須建立碳價(jià)格的穩(wěn)定機(jī)制，穩(wěn)定市場(chǎng)參與者的預(yù)期。

　　第四，保障市場(chǎng)的流動(dòng)性。盡管穩(wěn)定機(jī)制可以把價(jià)格控制在一個(gè)合理的范圍內(nèi)，但是如果沒(méi)有充足的交易量，或者交易量?jī)H僅在履約期潮涌般出現(xiàn)，就會(huì)導(dǎo)致流動(dòng)性不足，出現(xiàn)“有價(jià)無(wú)市”的尷尬局面，使得碳配額的變現(xiàn)能力大幅度下降，仍然無(wú)法為低碳技術(shù)研發(fā)和投資提供足夠的激勵(lì)。

　　第五，實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。作為后發(fā)國(guó)家，中國(guó)的減排問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題是交織在一起出現(xiàn)的，存在一定的相關(guān)性和協(xié)同性，必須堅(jiān)持在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提下控制溫室氣體的排放，提升環(huán)境質(zhì)量。因此，中國(guó)國(guó)家碳市場(chǎng)的設(shè)計(jì)，除了關(guān)注環(huán)境效益之外，還必須關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，需要在三者之間實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。

　　第六，平衡地區(qū)差異性。碳市場(chǎng)作為一種市場(chǎng)化的政策手段，應(yīng)該把效率作為第一追求的目標(biāo)，但是也不能忽略中國(guó)地區(qū)發(fā)展不平衡對(duì)碳交易帶來(lái)的挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與碳排放尚未脫鉤的情況下，碳排放權(quán)意味著地區(qū)的發(fā)展權(quán)。對(duì)于不發(fā)達(dá)地區(qū)，必須為經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展留出空間，否則會(huì)加劇地區(qū)發(fā)展不平衡局面。

　　碳市場(chǎng)設(shè)計(jì)應(yīng)該秉持的基本原則

　　我國(guó)碳市場(chǎng)的設(shè)計(jì)必須考慮其未來(lái)可能面臨的挑戰(zhàn)，堅(jiān)持動(dòng)態(tài)調(diào)整、行業(yè)差別化、統(tǒng)一規(guī)則與事后調(diào)整相結(jié)合、協(xié)同推進(jìn)和分階段建設(shè)等基本原則。

　　動(dòng)態(tài)調(diào)整原則。歐盟的碳交易政策在一個(gè)發(fā)展階段內(nèi)保持不變，而且數(shù)據(jù)存在較長(zhǎng)的滯后性，導(dǎo)致政策不能反映低碳技術(shù)進(jìn)步和全球貿(mào)易模式的變化，碳價(jià)格長(zhǎng)期低迷。作為一種補(bǔ)救措施，歐盟碳市場(chǎng)即將推出市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制來(lái)穩(wěn)定碳價(jià)格。中國(guó)目前處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)型期，所以無(wú)論是年度配額總量的確定，還是標(biāo)桿值的設(shè)定都應(yīng)該堅(jiān)持動(dòng)態(tài)調(diào)整原則，適時(shí)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)等因素來(lái)綜合確定，以此來(lái)保證控排企業(yè)有適度的減排壓力和減排動(dòng)力。

　　行業(yè)差別化原則。由于不同行業(yè)的減排成本、減排潛力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力等存在顯著差異，碳市場(chǎng)對(duì)不同行業(yè)的影響也存在明顯不同，因此必須基于行業(yè)視角設(shè)計(jì)差別化的減排政策，以減少行業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)力的扭曲，否則有可能在短期內(nèi)對(duì)某些行業(yè)產(chǎn)生較大負(fù)面影響。同時(shí)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的高排放行業(yè)，要根據(jù)其與全球前沿技術(shù)的差距來(lái)核定初始免費(fèi)配額或者設(shè)定標(biāo)桿值，從而迫使落后行業(yè)逐步趕上世界先進(jìn)水平或者逐步被淘汰。

　　統(tǒng)一規(guī)則與事后調(diào)整相結(jié)合。我國(guó)地區(qū)差異廣泛存在，這使得統(tǒng)一的碳市場(chǎng)可能會(huì)對(duì)某些地區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生限制作用，因此需要在堅(jiān)持效率優(yōu)先的前提下，建立地區(qū)間的事后調(diào)整機(jī)制。例如，通過(guò)針對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，來(lái)確保地區(qū)之間的發(fā)展不平衡不會(huì)因?yàn)樘际袌?chǎng)的建設(shè)而進(jìn)一步加劇。

　　協(xié)同推進(jìn)原則。和發(fā)達(dá)國(guó)家早期的發(fā)展經(jīng)歷不同，中國(guó)的節(jié)能降碳問(wèn)題與環(huán)境問(wèn)題處于同一個(gè)窗口期，且均由經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展導(dǎo)致，因此必須采取協(xié)同推進(jìn)原則，這樣不僅可以有效降低減排成本，最大化環(huán)境效益，有效減少減排面臨的阻力，更為重要的，是可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

　　分階段建設(shè)原則。碳市場(chǎng)作為一種新的政策工具，在實(shí)施過(guò)程中仍面臨諸多挑戰(zhàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家為此也采取了分階段建設(shè)的路徑。中國(guó)的發(fā)展情況更為復(fù)雜，需要通過(guò)“干中學(xué)”不斷豐富理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，采取分階段建設(shè)原則，穩(wěn)健推進(jìn)相關(guān)工作。

　　中國(guó)國(guó)家碳市場(chǎng)的建設(shè)，對(duì)發(fā)展中國(guó)家具有重要的借鑒意義。一方面，發(fā)展中國(guó)家能否實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，已經(jīng)成為左右全球氣候治理進(jìn)程的重要因素。另一方面，忽視氣候變化也不符合發(fā)展中國(guó)家的利益。根據(jù)聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）發(fā)布的第五次氣候變化評(píng)估報(bào)告，氣候變化加劇了現(xiàn)有的貧困和不平等，對(duì)社會(huì)最弱勢(shì)群體的影響可能比其他群體更大，在發(fā)展中國(guó)家更是如此。如果無(wú)視氣候變化，將會(huì)阻礙發(fā)展中國(guó)家可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，發(fā)展中國(guó)家缺乏適應(yīng)和減緩氣候變化的資金和技術(shù)，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，社會(huì)治理能力較差，更容易受到氣候變化的影響。由于中國(guó)的發(fā)展中國(guó)家屬性，以及不同試點(diǎn)地區(qū)碳市場(chǎng)多樣化的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，使得中國(guó)國(guó)家碳市場(chǎng)建設(shè)能夠?yàn)槠渌�發(fā)展中國(guó)家的碳市場(chǎng)建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。在全球氣候治理中，中國(guó)已從被動(dòng)的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的建設(shè)者，中國(guó)的碳市場(chǎng)建設(shè)不只是中國(guó)的事情，也承擔(dān)著為全球碳市場(chǎng)建設(shè)，特別是發(fā)展中國(guó)家碳市場(chǎng)建設(shè)提供“中國(guó)方案”的使命。

　　（作者：孫永平 施訓(xùn)鵬，分別系湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院碳排放權(quán)交易湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心常務(wù)副主任、悉尼科技大學(xué)澳中關(guān)系研究院首席研究員，本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目〔19YJAZH079〕的階段性成果）