宋代地方政治制度研究的創(chuàng)新性探索

　　20世紀(jì)以來的宋史研究，在幾代學(xué)者引領(lǐng)和辛勤努力下，在財政史、政治史、制度史、社會史、軍事史等諸多領(lǐng)域取得了豐碩的成就。與中古時期相比，兩宋文獻史料豐富得多，為宋代地方政治制度的深入研究提供了可行性。近年來，有關(guān)宋代地方政府行政運轉(zhuǎn)及地方財政收支、管理的整體性研究已成果頗多，對宋代地方官員俸祿、公使錢、公務(wù)接待、“三冗”問題等的研究日益受到關(guān)注。王曉龍教授所著《宋代地方政府行政成本問題研究》一書，近日由科學(xué)出版社出版，全書共63萬字，是該領(lǐng)域涌現(xiàn)的最新成果之一。

　　“行政成本”是現(xiàn)代行政管理學(xué)的重要概念，主要指政府組織在為社會提供公共服務(wù)，生產(chǎn)公共產(chǎn)品活動過程中投入的人力、財力和物力資源。作者將這一概念引入史學(xué)研究領(lǐng)域，通過梳理學(xué)界關(guān)于“行政成本”概念的紛繁論述，結(jié)合宋史研究的實際情況，對宋代地方行政的管理效率做出了詳細而深入的討論。作者指出，宋代地方政府的“行政成本”可分為廣義和狹義兩個方面：狹義成本指政府機構(gòu)用于自身建立和運轉(zhuǎn)的費用，包括修建政府建筑、購買辦公設(shè)備和發(fā)放人員工資、公務(wù)接待、差旅等諸項費用之和；廣義的成本則指政府機構(gòu)用于自身組織及運轉(zhuǎn)的費用，以及政府在社會公共管理事務(wù)中所支出的費用與因行政行為失當(dāng)給政府、社會、環(huán)境等造成的損失、破壞等隱性成本和無效成本之和。因此從行政設(shè)施成本、公務(wù)接待成本、“羨余進奉”成本、無形行政成本、無效行政成本等五個方面對宋代地方政府行政成本問題展開研究。作者指出宋朝人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平超越前代，地方政府為完成各項行政任務(wù)的耗費巨大，對宋代地方行政中所耗費的人力、財力、物力成本進行系統(tǒng)研究，區(qū)分其有效成本與無效成本、顯性成本與隱性成本、合理成本與非合理成本。這種跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的研究視角，突破了傳統(tǒng)政治制度史研究中概念陳舊、表述單一的窠臼，不失為一種有益的探索。

　　眾所周知，宋代地方政府行政成本問題的根源在于宋朝的財政和軍事制度。兩宋時期，中央政府由于外部戰(zhàn)爭和內(nèi)部養(yǎng)兵的壓力所進行的無限度的賦稅征調(diào)，使得地方政府行政經(jīng)費不足，不得不變相向民眾征調(diào)和搜刮，從而導(dǎo)致官民矛盾突出。與此同時，懲貪不嚴(yán)也導(dǎo)致官員貪污腐敗問題屢禁不絕、無效行政成本過高。作者對宋代地方政府運行中所產(chǎn)生的高昂無形成本和無效成本進行了專章論述，并特別關(guān)注宋朝政府為解決行政成本問題所采取的舉措，對其進行了細致分析，認為招納流亡、增殖墾荒、發(fā)展工商業(yè)、增加茶鹽酒的售賣、向中央申請經(jīng)費、精簡機構(gòu)、縮減人員、縮減支出項目及采用“以工代賑”等是當(dāng)時彌補地方政府行政成本的重要手段；苛捐雜稅、行政罰款、搜刮下級機構(gòu)財賦、挪用它處錢物、向民間借貸、經(jīng)營地方性營利機構(gòu)、占借下級官吏、役人，無償役使民眾、兵丁，轉(zhuǎn)嫁成本于富商、僧道等方式盡管有助于彌補行政成本過高造成的財政虧空，卻容易激化社會矛盾，甚至造成了惡劣影響。在此基礎(chǔ)上，作者認為宋代地方行政成本問題存在以下六大特點：其一，存在“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的“怪圈”；其二，地方政府行政成本消耗的地域性差異較大；其三，路、州、縣不同行政層級成本消耗差異巨大；其四，機構(gòu)運行成本比重高，地方社會公共支出費用不足；其五，地方政府顯性的行政成本規(guī)模有限，而隱性的無形成本、無效成本日益增高；其六，地方政府存在合理與非合理的解決行政成本問題的手段。這些觀點的形成，得益于作者悉心搜集、分析文獻中遺留的宋代官府公文、法律文書、碑刻墓志等多種資料，從而增強了研究的可信度和說服力。

　　以往對于宋代地方政府相關(guān)問題的探討，主要側(cè)重于分析機構(gòu)設(shè)置、主要職能、公文流轉(zhuǎn)、財政收支等方面�！端未�地方政府行政成本問題研究》對宋代地方行政成本問題的研究，更關(guān)注政府各類成本支出的社會效益，使得讀者能較為全面、客觀地了解宋代地方政府行政成本支出狀況及其經(jīng)驗與教訓(xùn)。首先，地方政府行政成本的規(guī)模應(yīng)該與經(jīng)濟發(fā)展和社會管理需求相適應(yīng)。其次，注意控制地方政府有形行政成本的同時，也要注意控制其無形成本和無效成本。再次，加強相關(guān)制度建設(shè)，并且防范制度建設(shè)和執(zhí)行中“過猶不及”的問題，防止一種舉措走向其反面。最后，針對不同地區(qū)、不同層級的地方政府做出不同的行政成本規(guī)模規(guī)定，還要嚴(yán)格法令執(zhí)行，保持對貪贓腐敗、虐民擾民行為的高壓治理態(tài)勢，等等。

　　綜上，《宋代地方政府行政成本問題研究》既呼應(yīng)了過往的研究熱點，又盡可能另辟蹊徑，在論述宋代地方政治制度時，既注重政府行政成本問題，同時又兼及不少相關(guān)的制度和問題，具有較強的學(xué)術(shù)創(chuàng)新性。當(dāng)然，作為一部階段性研究成果，該書在論述過程中對某些問題進行了取舍，今后仍需進一步挖掘宋代地方政府行政成本的相關(guān)細節(jié)，切實分析其形成的特殊時代背景和歷史原因，才能得出更為全面深刻的研究結(jié)論。

　　 （作者：張春蘭，系河北大學(xué)宋史研究中心副教授）