徐建飛：新時代中國農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新研究

作者系國家社科基金項目“新中國成立初期農(nóng)村土地制度演變與鄉(xiāng)村社會變遷（1949—1957）”負責(zé)人、江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心揚州大學(xué)基地研究員

農(nóng)村土地制度是鄉(xiāng)村社會生產(chǎn)和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。作為社會主義經(jīng)濟制度的重要支撐，農(nóng)村土地制度直接影響農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村繁榮和農(nóng)民幸福，不同歷史時期農(nóng)村土地制度對革命和建設(shè)都產(chǎn)生深遠的影響。

民主革命時期，中國共產(chǎn)黨根據(jù)革命形勢需要，制定土地政策，調(diào)動農(nóng)民參與革命的積極性，最終贏得民主革命的勝利。新中國成立后，農(nóng)村土地制度發(fā)生了深刻變革，尤其是新中國成立初期，農(nóng)村土地制度在較短時間內(nèi)經(jīng)歷了“農(nóng)民所有、個人經(jīng)營→農(nóng)民所有、集體經(jīng)營→集體所有、集體經(jīng)營”的歷史性變遷，這在中國農(nóng)村土地制度變遷史上絕無僅有。

生產(chǎn)力標準是根本依據(jù)

農(nóng)村土地制度的變動與特定歷史語境下的鄉(xiāng)村社會發(fā)展水平密切相關(guān)。農(nóng)村土地制度作為生產(chǎn)關(guān)系的范疇，內(nèi)在的變動是由社會生產(chǎn)力水平?jīng)Q定的。當(dāng)社會生產(chǎn)力水平發(fā)生變化，處于相對穩(wěn)定狀態(tài)的農(nóng)村土地制度與生產(chǎn)力之間便會發(fā)生矛盾。為了推動鄉(xiāng)村社會發(fā)展，就必須調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，變革農(nóng)村土地制度。

新中國成立初期，整個國家處于百廢待興、百業(yè)待舉之際。變封建土地地主所有制為農(nóng)民所有制的土地改革運動滿足了農(nóng)民對土地的需求，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動了鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展。但小農(nóng)經(jīng)濟的弊端也逐漸暴露，成為鄉(xiāng)村社會發(fā)展的桎梏。中國共產(chǎn)黨審時度勢，逐步將土地等生產(chǎn)資料過渡為集體所有，完成了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的變更，適應(yīng)了社會發(fā)展的需要。

改革開放以來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村土地閑置現(xiàn)象日益嚴重，土地資本紅利釋放受到抑制，浪費了農(nóng)業(yè)資源，遲滯了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。這就決定了新時代農(nóng)村土地制度創(chuàng)新還是要從發(fā)展鄉(xiāng)村社會生產(chǎn)力著手，健全土地流轉(zhuǎn)機制，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，推進和完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度。加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。鼓勵工商資本進入農(nóng)村，培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型多元農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化、科學(xué)化、規(guī)�；�、規(guī)范化程度，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動生產(chǎn)率，促進鄉(xiāng)村土地資源資本增值。

農(nóng)民主體性是價值取向

農(nóng)村土地制度的改革創(chuàng)新與農(nóng)民的切身利益密切相關(guān)。任何一次農(nóng)村土地制度的變革都要以尊重農(nóng)民主體地位、滿足農(nóng)民利益為依歸。只有這樣，才能贏得農(nóng)民對制度變革的認同與支持。新中國成立初期，地主的土地被沒收，農(nóng)民獲得了夢寐以求的土地，擁有了土地的所有權(quán)和使用權(quán)，生產(chǎn)積極性高漲。而隨后開展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社一定程度上彌補了小農(nóng)經(jīng)濟的不足，保障了農(nóng)民的既得利益，遏制了鄉(xiāng)村社會的兩極分化。

當(dāng)前，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，還存在損害農(nóng)民利益的行為。如處于相對弱勢的單個農(nóng)民與資本強大的市場主體存在實力、地位不相當(dāng)?shù)膽沂�，出現(xiàn)強制流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)受損等現(xiàn)象。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，農(nóng)村土地制度的改革要杜絕命令主義和一刀切，始終強調(diào)尊重農(nóng)民意愿，不能代替農(nóng)民去選擇。新時代，農(nóng)村土地制度的改革創(chuàng)新要始終以農(nóng)民為中心，尊重農(nóng)民主體性地位，滿足農(nóng)民訴求意愿，維護農(nóng)民切身利益，從根本上保證農(nóng)民依法享有的用益物權(quán)。在法律上強化和確認農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)人的主體地位，認真做好土地承包權(quán)確權(quán)頒證工作，保障農(nóng)戶承包權(quán)的獲得、轉(zhuǎn)讓、互換、繼承、退出等權(quán)能的行使。完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)配套法律制度，建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)專業(yè)化服務(wù)平臺，健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的金融支撐體系，強化土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的保障機制，切實維護農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)、地力提升、設(shè)施改善、抵押融資等方面的權(quán)益。農(nóng)村土地制度的改革應(yīng)嵌入到整個鄉(xiāng)村社會之中，傾聽農(nóng)民心聲，關(guān)注農(nóng)民訴求，了解農(nóng)民對農(nóng)村土地制度改革的意見和建議，讓農(nóng)民真正成為改革的受益者。

明晰土地賦權(quán)是主題主線

農(nóng)村土地制度的變遷歸根到底是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的變動。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主要是指土地財產(chǎn)的一切權(quán)利聚合在一起而形成的“權(quán)利束”，包含了農(nóng)地所有權(quán)和其他相對獨立的各種權(quán)利。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨通過土地改革運動使得農(nóng)民擁有完整的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的“權(quán)利束”，集農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)利為一體。土地改革結(jié)束后不久，鄉(xiāng)村社會便出現(xiàn)了土地租賃、土地買賣關(guān)系。農(nóng)民自主對土地產(chǎn)權(quán)分割，土地所有權(quán)、使用權(quán)等發(fā)生分離。為了遏制農(nóng)村資本主義自發(fā)勢力，中國共產(chǎn)黨通過農(nóng)業(yè)合作化運動，逐步將土地產(chǎn)權(quán)收歸集體，組織農(nóng)民統(tǒng)一經(jīng)營。

新時代，農(nóng)村土地制度改革應(yīng)聚焦在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“權(quán)利束”的優(yōu)化上，明晰農(nóng)村土地賦權(quán)，強化土地權(quán)能，發(fā)揮土地多重功能。當(dāng)前，農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新要完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，落實土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定土地農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。明晰農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的法律意蘊、產(chǎn)權(quán)主體、權(quán)能邊界以及經(jīng)濟法律責(zé)任，明確農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體各方權(quán)屬關(guān)系，建立健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度體系。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化日益加速、現(xiàn)代化逐步推進的背景下，針對有意愿退出農(nóng)村進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民，在自愿退出和合理經(jīng)濟補償?shù)那疤岜Ｕ舷�，完善土地承包�?quán)退出機制，提高土地利用率，盤活存量土地資源，增強土地利用效益。在保護農(nóng)戶承包權(quán)益，搞活經(jīng)營權(quán)的同時，賦予經(jīng)營主體更多土地權(quán)能，保障經(jīng)營權(quán)人享有占有、使用、收益、抵押、擔(dān)保、入股等權(quán)利，允許經(jīng)營權(quán)人在法律允許的范圍內(nèi)對經(jīng)營權(quán)再細分為經(jīng)營決策權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)、經(jīng)營監(jiān)督權(quán)等權(quán)能。

政府規(guī)約引導(dǎo)是主導(dǎo)力量

政府對制度變遷發(fā)揮重要作用。農(nóng)村土地制度變遷的核心問題是土地產(chǎn)權(quán)問題，實質(zhì)是圍繞土地，在政府、市場、農(nóng)民三者之間進行利益博弈，促使農(nóng)村土地制度進行調(diào)整。任何一次農(nóng)村土地制度的變遷都離不開政府職能的發(fā)揮和行政力量的推動。新中國成立后的土地改革運動，就是通過強大的政府力量實現(xiàn)自上而下的制度變遷。隨后的農(nóng)業(yè)合作化運動，相較于之前的土地改革，并沒有完全依賴政府強制力量，但農(nóng)村土地制度變遷的主導(dǎo)依然是國家（政府）。因此，農(nóng)業(yè)合作化運動屬于由政府參與并引導(dǎo)的漸進式強制性制度變遷，為了實現(xiàn)制度變遷的政治最大化支持（1955年以前）和租金最大化（1955年之后）的潛在利益，漸進地完成了土地產(chǎn)權(quán)農(nóng)民私有向集體所有的變遷。

當(dāng)前，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地制度呈現(xiàn)出效率邊際遞減趨勢。黨的十八大以來，在推進農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新過程中也暴露出土地產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)育緩慢、土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不完善、流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范、流轉(zhuǎn)中介組織不健全、金融扶持不到位、農(nóng)民利益保護不全面等問題。政府要全面審視問題，完善法律規(guī)范和管理制度，出臺推動農(nóng)村土地制度改革在土地規(guī)劃、市場管理、金融扶持、平臺建設(shè)、風(fēng)險防范、救濟渠道等方面的政策措施，優(yōu)化土地規(guī)劃、整合閑置資源，保障農(nóng)民收益。政府還應(yīng)找準角色定位，強化對土地市場的宏觀調(diào)控能力，完善土地產(chǎn)權(quán)交易機制，規(guī)范土地交易主體行為，保證土地市場健康發(fā)展，確保農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新的系統(tǒng)性、科學(xué)性與有效性。