推進(jìn)新時(shí)代公共法律服務(wù)體系建設(shè)

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，明確提出建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)。推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)是回應(yīng)我國(guó)法治建設(shè)領(lǐng)域中面臨的新情況新問題的重要改革舉措和制度規(guī)劃。一方面，隨著依法治國(guó)方略的不斷深入，守法用法成為一種社會(huì)常態(tài)，人民群眾對(duì)法律服務(wù)的需求日益增長(zhǎng)。另一方面，市場(chǎng)中專業(yè)法律服務(wù)的高昂費(fèi)用和公共法律服務(wù)質(zhì)量不高的狀況，造成人民群眾基本的法律需求無法得到滿足。如何讓全民普惠均等地獲得法律服務(wù)成為政府的基本職責(zé)之一，而公共法律服務(wù)體系建設(shè)則是政府主導(dǎo)提供的一種新型公共服務(wù)。

提供公共服務(wù)是政府公共職能的重要組成部分，而公共法律服務(wù)是公共服務(wù)體系中不可或缺的組成部分。隨著我國(guó)政府角色從“全能型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，公共法律服務(wù)體系是政府公共服務(wù)體系的進(jìn)一步擴(kuò)展和提升。公共法律服務(wù)體系是由政府主導(dǎo)提供，全社會(huì)公眾共同參與，旨在滿足全體公民基本法律服務(wù)需求的法律服務(wù)體系。該體系具有兩個(gè)方面的典型特征，其一是具有普惠性，區(qū)別于針對(duì)特定群體和地區(qū)的法律服務(wù)，比如刑事訴訟中對(duì)特殊的犯罪嫌疑人和被告人進(jìn)行的法律援助，而是強(qiáng)調(diào)對(duì)于機(jī)會(huì)平等及其實(shí)現(xiàn)可能性的保護(hù)，讓每一個(gè)公民均等地享有和獲得法律服務(wù)，讓法律服務(wù)成為人民群眾都可享有的“常用品”。其二是基本性，任何一種服務(wù)都需要成本，具有普惠性的公共法律服務(wù)只是滿足人民群眾的基本法律需求，提供的是一種兜底性保障。這種基本法律服務(wù)的范圍會(huì)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展不斷進(jìn)行調(diào)整，逐步提升公共法律服務(wù)的范圍和質(zhì)量。

當(dāng)前，如何加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，關(guān)系到人民群眾美好生活的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的提升。在2014年發(fā)布的《司法部關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》的基礎(chǔ)上，結(jié)合各個(gè)地方政府不斷探索公共法律服務(wù)的成熟經(jīng)驗(yàn)，2019年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》。這是公共法律服務(wù)體系建設(shè)的“2.0版”，對(duì)我國(guó)公共法律服務(wù)體系建設(shè)提出了規(guī)劃藍(lán)圖和具體措施。我們要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到公共法律服務(wù)體系建設(shè)的全過程和各方面，在新時(shí)代從多個(gè)維度推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

第一，協(xié)調(diào)公共法律服務(wù)體系建設(shè)中的政府主導(dǎo)和社會(huì)參與。公共法律服務(wù)是政府公共職能的重要組成部分，因此落實(shí)政府在推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)中的主體責(zé)任是題中應(yīng)有之義。在充分發(fā)揮我國(guó)各級(jí)政府職能的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)進(jìn)一步提升各類社會(huì)主體參與公共法律服務(wù)的積極性主動(dòng)性，使政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相輔相成，共同發(fā)揮作用。政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在，首先，整體負(fù)責(zé)公共法律服務(wù)體系的規(guī)劃編制、政策銜接、標(biāo)準(zhǔn)制定實(shí)施、服務(wù)實(shí)施和財(cái)政保證等，健全對(duì)接機(jī)制，發(fā)揮統(tǒng)籌作用。其次，全面推進(jìn)公共法律服務(wù)的管理、實(shí)施、評(píng)估與監(jiān)督，發(fā)揮提供公共法律服務(wù)的主體作用。最后，培育和壯大社會(huì)、市場(chǎng)等各類公共法律服務(wù)提供主體，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量通過多種途徑參與公共法律服務(wù)。同時(shí)，社會(huì)參與的作用具有必然性和廣泛性。社會(huì)參與的必然性在于政府沒有必要提供所有的公共法律服務(wù)，因此鼓勵(lì)和引導(dǎo)市場(chǎng)性和社會(huì)性力量參與其中具有必要性。比如，將屬于政府職責(zé)范圍且適宜通過市場(chǎng)化方式提供的服務(wù)事項(xiàng)納入政府購買服務(wù)范圍，這也是世界其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)。社會(huì)參與的廣泛性體現(xiàn)在公共法律服務(wù)體系服務(wù)于廣大民眾，也需要更多的團(tuán)體、機(jī)構(gòu)和人員加入到公共法律服務(wù)體系中。比如，切實(shí)發(fā)揮律師協(xié)會(huì)、公證協(xié)會(huì)、基層法律服務(wù)協(xié)會(huì)等行業(yè)組織的作用，加強(qiáng)法律服務(wù)志愿者團(tuán)體建設(shè)，動(dòng)員各界力量積極參與提供公共法律服務(wù)。

第二，平衡公共法律服務(wù)體系建設(shè)中的供給導(dǎo)向與需求導(dǎo)向。在實(shí)踐中，公共法律服務(wù)體系建設(shè)有兩種各有側(cè)重的模式，一種是供給導(dǎo)向的公共法律服務(wù)，強(qiáng)調(diào)政府根據(jù)政策偏好和自身能力提供公共法律服務(wù)的類型、質(zhì)量和數(shù)量。這種導(dǎo)向的優(yōu)勢(shì)在于政府的量力而行，但缺點(diǎn)在于容易忽視公共法律服務(wù)的最終目的，追求短平快的政績(jī)目標(biāo)，提供的服務(wù)產(chǎn)品不符合民眾的需求。另一種是需求導(dǎo)向的公共法律服務(wù)，強(qiáng)調(diào)政府需要根據(jù)公眾需求確定公共法律服務(wù)的內(nèi)容，從而提升公共法律服務(wù)的成效，但是這種導(dǎo)向的公共法律服務(wù)被認(rèn)為面臨著技術(shù)操作上的難題。在公共法律服務(wù)體系建設(shè)中，這兩種導(dǎo)向并不是非此即彼、相互矛盾的關(guān)系，而是可以相互補(bǔ)充，達(dá)到一種平衡。平衡的關(guān)鍵點(diǎn)在于如何將政府的決策偏好和公眾需求融合在一起。這種平衡和融合的途徑主要有政治和技術(shù)兩個(gè)方面，前者重在加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督作用，從政治上確保以人民為中心的發(fā)展思想的貫徹落實(shí)。后者重在從技術(shù)上確保政府了解民眾的需求，比如設(shè)置專門的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)收集民眾意見。因此平衡兩種導(dǎo)向的公共法律服務(wù)模式需要以需求導(dǎo)向?yàn)榍疤�，以供給導(dǎo)向?yàn)楸Ｕ希�全面推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的良性運(yùn)行。

第三，兼顧公共法律服務(wù)體系的普惠平等與重點(diǎn)推進(jìn)。作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡直接影響到政府提供公共服務(wù)的普惠性和均等性。在很長(zhǎng)一段時(shí)間，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間、發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)地區(qū)之間、一般民眾與特殊群體之間獲得的公共法律服務(wù)存在較大的差距和不平等，不僅體現(xiàn)在不同群體與地區(qū)之間政府提供的公共法律服務(wù)的程度差異，更體現(xiàn)在數(shù)量多少的差距。因此，普惠均等是加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的目標(biāo)，這就要求將涉及每一個(gè)公民和家庭的基本公共法律服務(wù)惠及所有群體和地區(qū)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)一盤棋。但在實(shí)施過程中，并不能搞平均主義，而是需要重點(diǎn)推進(jìn)，縮小不同群體與地區(qū)之間公共法律服務(wù)在歷史上形成的差距。目前重點(diǎn)推進(jìn)的領(lǐng)域主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，將公共法律服務(wù)資源適當(dāng)“下沉”和傾斜，提升此類地區(qū)的公共法律服務(wù)水平。二是重點(diǎn)加強(qiáng)特殊群體的基本公共法律服務(wù)，比如將低收入群體、殘疾人、農(nóng)民工、老年人、青少年、單親困難母親等特殊群體和軍人軍屬、退役軍人及其他優(yōu)撫對(duì)象作為公共法律服務(wù)的重點(diǎn)對(duì)象，增強(qiáng)特殊群體獲得公共法律服務(wù)的機(jī)會(huì)，保障特殊群體基本權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。三是重點(diǎn)加強(qiáng)特定領(lǐng)域的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，這些特定領(lǐng)域和我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)，比如經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)領(lǐng)域、黨政機(jī)關(guān)履職領(lǐng)域、司法領(lǐng)域和對(duì)外開放領(lǐng)域等。

第四，統(tǒng)籌公共法律服務(wù)體系建設(shè)中的制度立法與人才培養(yǎng)。公共法律服務(wù)是保障和改善民生的重要舉措，構(gòu)建公共法律服務(wù)體系需要從政策實(shí)施走向制度建設(shè)，而立法是實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)常規(guī)化和制度化的重要途徑。實(shí)現(xiàn)制度保障的立法內(nèi)容主要體現(xiàn)在，一是對(duì)公共法律服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行立法，將人民群眾基于當(dāng)前社會(huì)發(fā)展能夠享有的公共法律服務(wù)納入法律規(guī)定，比如當(dāng)前確立的法律援助、人民調(diào)解、法律咨詢、普法宣傳、司法鑒定、公證服務(wù)、法律顧問等具體內(nèi)容。二是對(duì)公共法律服務(wù)的實(shí)施機(jī)制進(jìn)行立法，主要包括：旨在明確不同實(shí)施主體之間的職權(quán)和責(zé)任的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制；旨在明確各類法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的地位、角色和業(yè)務(wù)范圍等內(nèi)容的管理機(jī)制。三是對(duì)公共法律服務(wù)的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制進(jìn)行立法，設(shè)立科學(xué)的評(píng)價(jià)體系和有效的監(jiān)督機(jī)制，檢驗(yàn)公共法律服務(wù)工作的成效。徒法不足以自行，任何良好的制度都需要高素質(zhì)的人才隊(duì)伍的貫徹實(shí)施，因此培養(yǎng)革命化、正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化的人才隊(duì)伍勢(shì)在必行。人才隊(duì)伍建設(shè)內(nèi)容主要包括：一是優(yōu)化公共法律服務(wù)隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)，結(jié)合不同的法律服務(wù)需求，區(qū)分不同層次的法律服務(wù)人才，諸如律師、公證員、法律援助人員、仲裁員、司法鑒定人員和人民調(diào)解員等；二是加大培養(yǎng)和培訓(xùn)公共法律服務(wù)隊(duì)伍，研究制定教育培訓(xùn)規(guī)劃，不斷提升公共法律服務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)；三是提升公共法律服務(wù)隊(duì)伍的職業(yè)道德，促進(jìn)公共法律服務(wù)行風(fēng)建設(shè)和誠(chéng)信體系建設(shè)。

（作者系吉林大學(xué)法學(xué)院教授）