脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興政策實施如何有效銜接

　　2018年5月，習(xí)近平總書記主持召開中央政治局會議，審議《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》和《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》。一年多來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興都取得了很大成效。作為關(guān)系我國改革發(fā)展尤其是廣大農(nóng)村發(fā)展的兩大重要戰(zhàn)略性部署，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在政策設(shè)計上本就具有協(xié)調(diào)性、兼容性，具體實施中應(yīng)該做到有效對接、無縫接駁。但是，由于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興在作用對象、施策方式等方面存在差異，在政策實施過程中必然存在因戰(zhàn)略針對性與整體性、特惠性與普惠性、福利性與經(jīng)濟性等矛盾而引發(fā)的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和決勝全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，準(zhǔn)確判斷和把握形勢，有預(yù)見性地主動尋找脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的政策對接方式，通過政策內(nèi)容和實施方式的適度細(xì)化與調(diào)整，以打贏脫貧攻堅戰(zhàn)為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打好基礎(chǔ)，具有重要的現(xiàn)實意義。

　　脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興都是為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)而作出的重要戰(zhàn)略部署，具有基本目標(biāo)的統(tǒng)一性和戰(zhàn)略舉措的互補性。脫貧攻堅重點解決貧困群體的溫飽問題，但脫貧后的持續(xù)發(fā)展，需要外部機會和內(nèi)生動力的雙重支撐；鄉(xiāng)村振興通過外部支持和激活內(nèi)生動力，能夠為貧困群體提供更穩(wěn)定的發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展機會，進一步有效鞏固脫貧攻堅的政策成果。但就現(xiàn)實看，要實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的無縫對接，還存在三個方面的挑戰(zhàn)。

　　針對性與整體性的矛盾，可能使鄉(xiāng)村發(fā)展面臨局部的合作困境。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強調(diào)鄉(xiāng)村發(fā)展的整體性，在個體農(nóng)戶發(fā)展能力總體較弱的現(xiàn)實條件下，必須通過有效方式讓農(nóng)民建立起緊密的合作關(guān)系，解決原子式分散的農(nóng)戶家庭與現(xiàn)代市場經(jīng)濟對接存在的障礙和風(fēng)險。而現(xiàn)階段我國的貧困特征，決定了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)必須以超常規(guī)幫扶舉措，實現(xiàn)貧困戶“兩不愁三保障”。因此，政策舉措主要以貧困戶為對象進行投入，如易地搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧等。精準(zhǔn)的幫扶政策，準(zhǔn)確高效地解決了貧困戶的溫飽和增收問題，但是在一些地區(qū)，也出現(xiàn)了貧困戶與非貧困戶之間產(chǎn)生隔閡、原有社區(qū)內(nèi)部的利益平衡被打破、互助共濟的傳統(tǒng)受沖擊等情況，這有可能使一部分鄉(xiāng)村內(nèi)部的集體動員、集體行動能力有所削弱。

　　特惠性與普惠性的矛盾，或?qū)��?dǎo)致政策實施存在一定的路徑依賴。脫貧攻堅政策強調(diào)幫扶對象的特惠性，而鄉(xiāng)村振興的政策取向則更加重視普惠性。在當(dāng)前推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實踐過程中，精準(zhǔn)扶貧對于貧困戶高度集中的政策幫扶和物資投入同步進行，易于引發(fā)一些非貧困戶尤其是臨界貧困戶的不滿情緒。為了平衡不同群體利益，一些農(nóng)村地區(qū)采取了許諾預(yù)期利益的方式。在此背景下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，部分非貧困戶可能出現(xiàn)爭取各類優(yōu)惠政策的補償性心理。地方政府如何既堅持原則又合理兼顧不同群體利益訴求，堅持鄉(xiāng)村振興普惠性政策不走樣，推進貧困地區(qū)實現(xiàn)整體性鄉(xiāng)村振興的發(fā)展目標(biāo)，已經(jīng)成為必須考慮的重要問題。

　　福利性與效率性的矛盾，易于引發(fā)某些貧困地區(qū)的“福利依賴”。脫貧攻堅政策具有顯著的福利性特征，重視對貧困群體生活條件的改善和發(fā)展機會的賦予。因此，扶貧政策除了完成剛性收入增長目標(biāo)外，相對更加關(guān)注解決住房、養(yǎng)老、就醫(yī)等生活福利性問題。向貧困戶提供幫扶物資是各地通行的普遍做法，而對于改善鄉(xiāng)村生產(chǎn)條件這一更具持續(xù)性效益的政策投入雖然已經(jīng)得到重視，但目前仍然相對較少。政策的福利性對于解決貧困群體溫飽問題效果十分顯著，但隨之而來的便是如何“自我造血”問題。對于貧困鄉(xiāng)村而言，由于生產(chǎn)條件和發(fā)展能力的改善仍在進行之中且是一個較長周期的過程，因此，脫離外部幫扶資源之后，部分鄉(xiāng)村可能出現(xiàn)發(fā)展后勁乏力的問題。

　　在脫貧攻堅戰(zhàn)全面打贏之際，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進的關(guān)鍵時期，要實現(xiàn)持續(xù)脫貧和鄉(xiāng)村振興，需要通過政策內(nèi)容、實施方式的細(xì)化與調(diào)整，實現(xiàn)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機銜接。

　　將聚焦個體發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橹С侄嘣�主體合作發(fā)展

　　精準(zhǔn)扶貧對象與鄉(xiāng)村振興主體有效銜接，需要廣泛吸收社會力量，以深化農(nóng)村改革為基礎(chǔ)，大膽探索政府主導(dǎo)下多元主體共同參與的脫貧攻堅與鄉(xiāng)村建設(shè)模式。

　　高度重視持續(xù)推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，切實運用改革成果。通過深化改革，突破深層次體制機制障礙，有效轉(zhuǎn)換發(fā)展動能、釋放改革紅利，構(gòu)建脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接的政策橋梁。要加快推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進程，在進一步推進農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)上，完善土地產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)機制，同步推進農(nóng)村宅基地管理制度改革，擴大集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革覆蓋范圍，有效激活農(nóng)村地區(qū)相對豐裕的土地資源，吸引更多社會資本進入，支持新型經(jīng)營主體成長。

　　發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。應(yīng)加快完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，將發(fā)展集體經(jīng)濟作為凝聚農(nóng)戶利益、共享鄉(xiāng)村發(fā)展紅利的重要方式。支持集體經(jīng)濟組織發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，承接政府公共服務(wù)項目，拓展集體經(jīng)濟組織收入來源，優(yōu)化農(nóng)戶生計來源結(jié)構(gòu)。

　　支持多元化農(nóng)民合作組織發(fā)展。充分發(fā)揮鄉(xiāng)村互助傳統(tǒng)，鼓勵對口幫扶單位將幫扶重點從貧困戶個體轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村合作機制建設(shè)，幫助農(nóng)戶建立起規(guī)范的合作組織，引導(dǎo)幫扶主體、社會資本以入股合作的方式與農(nóng)戶建立穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)，以組織化程度和集體行動能力提高為重要支撐，全面促進鄉(xiāng)村振興。

　　將日常性幫扶措施轉(zhuǎn)變?yōu)槌�態(tài)化民生政策

　　對鄉(xiāng)村而言，脫貧摘帽后鄉(xiāng)村內(nèi)部發(fā)展的差異性仍將存在，因此，實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接，必須打好特惠性政策與普惠性政策的組合拳，既要持續(xù)關(guān)注對特殊群體的兜底保障，也要高度重視推動鄉(xiāng)村的整體發(fā)展。

　　將特惠性扶貧政策轉(zhuǎn)變?yōu)槠栈菪缘拿裆�政策。�?yīng)當(dāng)將單純針對貧困戶的扶持政策，轉(zhuǎn)變?yōu)閷︵l(xiāng)村低收入群體的常態(tài)化扶持政策。將兜底政策并入鄉(xiāng)村振興政策的民生領(lǐng)域，形成鄉(xiāng)村低收入群體的保障政策；將住房政策并入鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治政策，協(xié)同推進鄉(xiāng)村住房條件改善與人居環(huán)境提升。

　　弱化貧困戶和非貧困戶之間基本公共服務(wù)的差異。加大對教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施的投入，將公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)ω毨�戶的特殊扶持政策，拓展為鄉(xiāng)村居民能夠同等享受的普惠性政策，提升鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)均等化水平。

　　將福利性政策轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘�鄉(xiāng)村能力的發(fā)展性政策

　　適度調(diào)整目前部分扶貧政策內(nèi)容，根據(jù)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展新階段的實際需要，將部分扶貧政策整合優(yōu)化為鄉(xiāng)村發(fā)展支持政策。在滿足貧困戶基本生活需求的前提下，整合部分到村到戶扶貧資源，全面改善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件。

　　提升與小農(nóng)戶配套的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施條件。重視修建或完善生產(chǎn)便道、小型灌溉設(shè)施，有效改善生產(chǎn)條件，重點解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中最突出和緊迫的制約性問題，整體增強農(nóng)戶家庭的生計保障能力。

　　加強適宜性技術(shù)支持。選擇適宜本地的種植、養(yǎng)殖業(yè)新品種，進行相應(yīng)的技術(shù)培訓(xùn)，使適用農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣更具覆蓋性，更加符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的實際需求。有效提高農(nóng)業(yè)資源利用效率，真正構(gòu)建起基于合理的農(nóng)業(yè)技術(shù)體系支撐的可持續(xù)發(fā)展機制。

　　合理拓展部分扶貧政策惠及的對象范圍。通過政策調(diào)整和完善，將在脫貧攻堅中增強貧困戶發(fā)展能力的政策舉措，轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌驇椭鷱V大農(nóng)戶參與鄉(xiāng)村振興并分享鄉(xiāng)村紅利的政策安排。如整合支農(nóng)資金，參照貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展周轉(zhuǎn)金方式，建立鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興基金；將貧困戶小額信貸政策調(diào)整，拓展為鄉(xiāng)村振興小額信貸政策，更大范圍地發(fā)揮小額信貸對貧困地區(qū)小農(nóng)戶的資金支持作用。

　　（作者：郭曉鳴、高杰，分別系四川省社會科學(xué)院副院長，四川省社會科學(xué)院副研究員）