“事在四方，要在中央”

當(dāng)代中國的國家治理變革是在改革開放這個(gè)波瀾壯闊的時(shí)代背景下展開的，也隨著改革開放的不斷升級轉(zhuǎn)化著變革的主題，調(diào)整著變革的內(nèi)容和重點(diǎn)任務(wù)，以呼應(yīng)人民對于改革開放發(fā)展的期待，適應(yīng)國內(nèi)外環(huán)境的變化。隨著中國進(jìn)入全面深化改革、全面對外開放的新階段，國家治理改革的主旋律轉(zhuǎn)換為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

之所以要實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，根本原因在于經(jīng)過40多年的快速發(fā)展，中國的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、社會(huì)現(xiàn)代化已經(jīng)取得了巨大的成就，市場成為配置資源的決定性力量，社會(huì)在多元化過程中進(jìn)一步分化，改革開放之初的國家-社會(huì)-市場的三元結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本改變。按照馬克思主義基本原理，包括國家在內(nèi)的上層建筑要隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，國家治理現(xiàn)代化是中國實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化的應(yīng)有之義、必然選擇。

要理解當(dāng)代中國的國家治理現(xiàn)代化，就應(yīng)該拋棄現(xiàn)代化有單一模式的思維定式，避免用先行現(xiàn)代化國家的成功經(jīng)驗(yàn)簡單評價(jià)中國的舉措，從中國實(shí)際情況出發(fā)，客觀評價(jià)已經(jīng)取得的治理成就，清醒辨析當(dāng)下中國的內(nèi)外環(huán)境、面臨的主要問題和挑戰(zhàn)，這樣才能更準(zhǔn)確地把握中國國家治理現(xiàn)代化的主題和主線。

中國的改革進(jìn)入新的階段，面臨著新的條件、新的問題和新的挑戰(zhàn)

就績效而言，中國的國家治理成就顯著，形成了漸進(jìn)式的增量變革方式。然而，經(jīng)過40年的持續(xù)高速發(fā)展，中國的改革進(jìn)入新的階段，面臨著新的條件、新的問題和新的挑戰(zhàn)。

首先，改革進(jìn)入了攻堅(jiān)期和深水區(qū)，改革的難題無法通過漸進(jìn)方式延緩，也不能借助增量改革來替換，必須直面和解決。習(xí)近平總書記曾這樣形象地分析改革難題：“容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭”。這些問題給“摸著石頭過河”式改革方式留下的空間和時(shí)間有限。

其次，就改革的內(nèi)外部環(huán)境來說，隨著國內(nèi)社會(huì)的多元化，社會(huì)差距的拉大，社會(huì)矛盾的累積，凝聚改革共識難度加大。長期的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展也滋生了思想觀念的障礙和利益固化的藩籬。國際社會(huì)對綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)的中國應(yīng)該承擔(dān)更大的責(zé)任寄以更大的期待，同時(shí)也存在著憂慮或猜疑，一些長期占據(jù)國際主導(dǎo)地位的國家更是不時(shí)采取些伎倆，試圖惡化中國繼續(xù)發(fā)展的條件。

再次，就改革推動(dòng)的過程來說，存在著碎片化和執(zhí)行難的問題。部門利益嚴(yán)重，各自為政，政出多門，缺乏協(xié)調(diào)性，在一些重大的監(jiān)管領(lǐng)域，出現(xiàn)了“九龍治水”現(xiàn)象。在政策執(zhí)行過程中，一些地區(qū)、部門“上有政策下有對策”，甚至造成“政令不出中南�！钡慕Y(jié)果。這些問題反映了國家治理體系的結(jié)構(gòu)性障礙，也制約了國家治理能力的進(jìn)一步提升。

當(dāng)下的中國正處于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”目標(biāo)的戰(zhàn)略關(guān)鍵期，能否精準(zhǔn)地回應(yīng)這些挑戰(zhàn)，有效解決這些問題，直接關(guān)系到中華民族偉大復(fù)興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。國家治理邏輯的順利轉(zhuǎn)化，可以更充分發(fā)揮中國應(yīng)對挑戰(zhàn)的制度優(yōu)勢。

國家治理邏輯發(fā)生了兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)化

黨的十八大以來，在習(xí)近平總書記的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我們?nèi)�面推�?dòng)各個(gè)領(lǐng)域改革的頂層設(shè)計(jì)，確定了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，形成了“五位一體”總體布局。2018年3月十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》則明確了國家治理的基本框架、組織體系和方式、運(yùn)行機(jī)制等，以制度規(guī)定的方式解決了長期爭議不決的黨與國家機(jī)構(gòu)的關(guān)系問題。黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)的陸續(xù)出臺，為黨全面領(lǐng)導(dǎo)各個(gè)領(lǐng)域的工作提出了基本遵循。

在實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化過程中，當(dāng)下的國家治理邏輯發(fā)生了兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)化：

一是主題的轉(zhuǎn)化，即從“摸著石頭過河”式的漸進(jìn)探索改革，轉(zhuǎn)為突出“頂層設(shè)計(jì)”的整體推進(jìn)式改革。

與“摸著石頭過河”式改革相比，“頂層設(shè)計(jì)”的改革方式有三個(gè)明顯特點(diǎn)：首先是成立了專門負(fù)責(zé)改革規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、推動(dòng)督促的機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了“頂層設(shè)計(jì)”主體的制度化。十八屆三中全會(huì)后成立了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由習(xí)近平總書記親自任組長，總攬各領(lǐng)域改革的規(guī)劃和統(tǒng)籌工作。2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革后，領(lǐng)導(dǎo)小組制度化為委員會(huì)。通過定期召開會(huì)議，研究確定相關(guān)領(lǐng)域改革的重大原則、方針政策、總體方案；統(tǒng)一部署全國性重大改革；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理全局性、長遠(yuǎn)性、跨地區(qū)跨部門的重大改革問題；指導(dǎo)、推動(dòng)、督促中央有關(guān)重大改革政策措施的組織落實(shí)。

其次是制訂各領(lǐng)域改革的總體規(guī)劃、整體方案，以明確戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機(jī)制、推進(jìn)方式，以及改革的路線圖、時(shí)間表。截止到2016年底，共出臺改革方案419個(gè)。僅僅3年多的努力，全面深化改革的主體框架就基本確立，一批重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革舉措取得重大突破，一批重要理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新成果已經(jīng)形成。

再次是統(tǒng)籌推進(jìn)改革。改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要提高各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)環(huán)節(jié)改革的關(guān)聯(lián)性互動(dòng)性耦合性，加強(qiáng)改革配套銜接，依法有序推進(jìn)改革，力爭最大綜合效益。習(xí)近平總書記明確要求，各地的改革要按照中央要求推進(jìn)，不要事情還沒弄明白就盲目推進(jìn)，不要超出中央確定的界限來推進(jìn)，過猶不及，弄不好適得其反。要有序推進(jìn)改革。該中央統(tǒng)一安排的各地不要搶跑，該盡早推進(jìn)的不要拖延，該試點(diǎn)的不要倉促面上推開，該深入研究后再推進(jìn)的不要急于求成，該先得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)。要避免在時(shí)機(jī)尚不成熟、條件尚不具備的情況下一哄而上，欲速而不達(dá)。要避免畸輕畸重、顧此失彼，避免各行其是、相互掣肘。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，并不是放棄“摸著石頭過河”，而是對后者的升級和補(bǔ)充，因?yàn)楹笳呤恰案挥兄袊�智慧的改革方法，也是符合馬克思主義認(rèn)識論和實(shí)踐論的方法”。一方面，摸著石頭過河要有規(guī)則，要“按照已經(jīng)認(rèn)識到的規(guī)律來辦”，不是“腳踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”，另一方面，摸著石頭過河和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是辯證統(tǒng)一的，推進(jìn)局部的階段性改革開放要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前提下進(jìn)行，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要在推進(jìn)局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來謀劃。

二是主線的轉(zhuǎn)化，即從通過各個(gè)領(lǐng)域的“放權(quán)讓利”改革全面激活地方、基層的活力，培育壯大社會(huì)和市場力量，解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力問題，轉(zhuǎn)向通過發(fā)揮黨的全面集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢，集中力量解決改革發(fā)展難題。一方面要通過對多元化社會(huì)的政治整合和組織再造，凝聚社會(huì)共識，增強(qiáng)社會(huì)團(tuán)結(jié)，另一方面要克服國家治理中的部門主義、分散主義以及政治不忠誠等問題，提升制度執(zhí)行力和國家治理能力。

主線的轉(zhuǎn)化在本質(zhì)上就是對黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的重新明確和新形勢下黨的“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”作用的全面發(fā)揮。因此，在某種意義上，中國的國家治理改革就是通過黨的領(lǐng)導(dǎo)來調(diào)整和矯正改革開放以來逐漸定型的國家-社會(huì)-市場的三元結(jié)構(gòu)。

黨之所以能夠發(fā)揮這種作用，一方面在于它作為一個(gè)政治組織始終堅(jiān)持以人民為中心的初心和使命，在多元的利益格局中具有“凌駕”、超脫的地位，可以突破思想認(rèn)識障礙和各種局部利益的束縛，從全局和整體考慮問題，謀劃治理；另一方面在于其擁有嚴(yán)密的組織體系、龐大的黨員群體、豐富的治國理政經(jīng)驗(yàn)，有力地掌控著政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，可以通過體制機(jī)制的改革完善，政策行動(dòng)上的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，克服國家治理中存在的分散主義、部門主義、地方主義，進(jìn)而保證國家治理的有效性。因此，共產(chǎn)黨在中國的國家治理改革中，一直扮演著設(shè)計(jì)者、推動(dòng)者和維護(hù)者的角色。鄧小平在改革開放之初，談到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革時(shí)就強(qiáng)調(diào)，在中國這樣的人口大國，沒有一個(gè)具有“高度自覺性、紀(jì)律性和自我犧牲精神的黨員組成的能夠真正代表和團(tuán)結(jié)人民群眾的黨”，進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，只會(huì)四分五裂，一事無成。

習(xí)近平總書記在講話中多次談到在中國要實(shí)行黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的必要性。在他看來，實(shí)行黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是管理這樣一個(gè)大黨、大國的國情需要，是發(fā)揮中國制度最大優(yōu)勢的需要，是古往今來世界上的大國崩潰或衰敗給出的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)�！半x開黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國的一切現(xiàn)代化目標(biāo)都不可能實(shí)現(xiàn)。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)代化，而不是別的什么政治力量領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)代化。”十九大報(bào)告提出“不忘初心、牢記使命”，重申了黨的信仰和理念，并將“堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”列為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的第一條內(nèi)容。黨的領(lǐng)導(dǎo)作為中國的最大制度優(yōu)勢被寫入了黨章和憲法。

國家治理運(yùn)行呈現(xiàn)的基本特征

與以往加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)的方式相比，黨的十八大以來，尤其是十九大以來，加強(qiáng)和實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是沿著制度化、法定化、系統(tǒng)化路徑推進(jìn)的。通過加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，使得黨對各領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)有了明確的依據(jù)，有利于理清黨政關(guān)系。通過加強(qiáng)黨內(nèi)的請示報(bào)告制度，明確了黨對包括政府、人大、政協(xié)等在內(nèi)的國家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，有利于消除國家機(jī)構(gòu)之間的結(jié)構(gòu)性隔離。通過推動(dòng)?jì)D聯(lián)系統(tǒng)、共青團(tuán)系統(tǒng)、社會(huì)組織管理體制、教育系統(tǒng)管理體制的改革，明確黨對這些自主性、專業(yè)性強(qiáng)的系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，有利于更好地發(fā)揮這些系統(tǒng)對于相應(yīng)社會(huì)群體的吸納、團(tuán)結(jié)和領(lǐng)導(dǎo)作用。2018年的黨和國家機(jī)構(gòu)改革，是改革開放以來第一次將黨政軍群機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌安排的結(jié)構(gòu)性改革，有利于提高整個(gè)體制的統(tǒng)合性，行動(dòng)的協(xié)同性，使中國的制度現(xiàn)代化有了更鮮明的特征。

通過加強(qiáng)黨的全面集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)下的國家治理運(yùn)行呈現(xiàn)出以下五個(gè)基本特征：

第一，形成了“事在四方，要在中央”的國家治理格局，黨中央居于中心，發(fā)揮著不可挑戰(zhàn)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威作用，各國家機(jī)構(gòu)各司其職，服從指揮。只有黨中央有權(quán)決定和解釋涉及全黨全國性的重大方針政策問題。全國人大、國務(wù)院、全國政協(xié)，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，最高人民法院、最高人民檢察院，中央和國家機(jī)關(guān)各部門，人民軍隊(duì)，各人民團(tuán)體，各地方，各企事業(yè)單位、社會(huì)組織，其黨組織都要不折不扣執(zhí)行黨中央決策部署。全國人大常委會(huì)、國務(wù)院、全國政協(xié)，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，最高人民法院、最高人民檢察院，中央和國家機(jī)關(guān)各部門，各人民團(tuán)體，各省、自治區(qū)、直轄市，其黨組織要定期向黨中央報(bào)告工作。省、自治區(qū)、直轄市黨委在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。

第二，建立了委員會(huì)這種黨領(lǐng)導(dǎo)各領(lǐng)域工作的基本組織形態(tài)，為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供了更為具體的組織載體。長期以來，領(lǐng)導(dǎo)小組一直是黨領(lǐng)導(dǎo)主要領(lǐng)域工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，雖然在設(shè)置上具有靈活性，但是其名義上的合法性、運(yùn)行的公開性、規(guī)范性都顯得不足。2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革，將中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組分別改為中央全面深化改革委員會(huì)、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)、中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)、中央外事工作委員會(huì)，組建了國家監(jiān)察委員會(huì)、中央全面依法治國委員會(huì)、中央審計(jì)委員會(huì)，從而使委員會(huì)成為黨領(lǐng)導(dǎo)各領(lǐng)域工作的主要組織形式。通過委員會(huì)這種設(shè)置，可以更好地發(fā)揮黨的職能部門作用，加強(qiáng)歸口協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領(lǐng)域工作。

第三，通過在各類組織中普遍建立黨的組織，為提高政治整合水平、政治行動(dòng)能力提供了組織化保障。按照《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》，縣級以上人大常委會(huì)、政府、政協(xié)、法院、檢察院；縣級以上政府工作部門、派出機(jī)關(guān)（街道辦事處除外）、直屬事業(yè)單位；縣級以上工會(huì)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體；中管企業(yè)；縣級以上政府設(shè)立的有關(guān)管委會(huì)的工作部門都要設(shè)立黨組。全國性的重要文化組織、社會(huì)組織等經(jīng)中央批準(zhǔn)，也可以設(shè)立黨組。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨支部工作條例》，企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、社區(qū)、社會(huì)組織、人民解放軍和武警部隊(duì)連（中）隊(duì)以及其他基層單位，凡是有正式黨員3人以上的，都應(yīng)當(dāng)成立黨支部。規(guī)模較大、跨區(qū)域的農(nóng)民專業(yè)合作組織，專業(yè)市場、商業(yè)街區(qū)、商務(wù)樓宇等，符合條件的應(yīng)當(dāng)成立黨支部。為期6個(gè)月以上的工程、工作項(xiàng)目等，符合條件的應(yīng)當(dāng)成立黨支部。不同類型的黨支部有各自的重點(diǎn)工作任務(wù)。這些舉措推動(dòng)了“黨的工作進(jìn)展到哪里，黨的組織就覆蓋到哪里”。這些分散在各社會(huì)單元上的黨組織，有利于實(shí)現(xiàn)對多元化社會(huì)的政治整合，推動(dòng)社會(huì)的自組織能力提升和政治認(rèn)同的增強(qiáng)。

第四，構(gòu)建了以黨的自我革命帶動(dòng)國家治理改革的治理動(dòng)力機(jī)制。中共作為長期執(zhí)政的政黨，一直提醒自己要永葆革命本色，勇于自我革命。十八大以來，全面從嚴(yán)治黨的制度化、精細(xì)化、操作性水平不斷提高，通過強(qiáng)化政治責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，管好“關(guān)鍵少數(shù)”、層層傳導(dǎo)壓力，加強(qiáng)問責(zé)懲處等舉措，在抑制腐敗、規(guī)范官員行為、改進(jìn)干部作風(fēng)等方面取得了明顯效果，凸顯了黨的自我革命引領(lǐng)社會(huì)革命的效果，為全面深化改革注入了主體動(dòng)能，有效推動(dòng)了各領(lǐng)域治理難題的破解，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)在中國國家治理運(yùn)行中的獨(dú)特優(yōu)勢。

第五，在國家治理理念上更加強(qiáng)調(diào)要延續(xù)和發(fā)揚(yáng)中國國家治理的內(nèi)生資源。十八大以來，執(zhí)政黨以更加積極主動(dòng)的態(tài)度來對待悠久的歷史資源和豐富的治國理政經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)歷史的連續(xù)性和不可分割性，并把挖掘和利用歷史資源提升到“文化自信”的高度。習(xí)近平總書記在多個(gè)場合以不同方式表達(dá)過要重視學(xué)習(xí)和應(yīng)用豐富的歷史傳統(tǒng)。而對于革命傳統(tǒng)，則以“不忘初心”、傳承“紅色基因”的表述闡發(fā)其重要性和根本性。習(xí)近平總書記曾說，今天的國家治理體系，是長期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果。在更加重視本國傳統(tǒng)的同時(shí)，對于國外的經(jīng)驗(yàn)則保持了更加冷靜的態(tài)度。他說，要在獨(dú)立自主的立場上把他人的好東西加以消化吸收，化成我們自己的好東西，但決不能囫圇吞棗、決不能邯鄲學(xué)步。照抄照搬他國的政治制度行不通，會(huì)水土不服，會(huì)畫虎不成反類犬，甚至?xí)�把國家前途命運(yùn)葬送掉。

國家治理主題和主線的轉(zhuǎn)變，充分說明了中國的改革沒有完成時(shí)，只有進(jìn)行時(shí)。隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，國家治理的改革任務(wù)將更為艱巨，不斷深化更為必要。正如習(xí)近平總書記所說，改革開放以來，“我們用改革的辦法解決了黨和國家事業(yè)發(fā)展中的一系列問題。同時(shí)，在認(rèn)識世界和改造世界的過程中，舊的問題解決了，新的問題又會(huì)產(chǎn)生，制度總是需要不斷完善，因而改革既不可能一蹴而就、也不可能一勞永逸�！�

（作者為中央黨史和文獻(xiàn)研究院研究員）