新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的制度引領(lǐng)與保障

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視制度在鄉(xiāng)村振興中所具有的固根本、穩(wěn)預(yù)期和利長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用。黨的十九大報(bào)告明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”；2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)指出：實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須把制度建設(shè)貫穿其中；《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》進(jìn)一步規(guī)定：到2020年，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系基本形成，到2022年，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系初步健全。因此，在積極實(shí)踐和科學(xué)探索鄉(xiāng)村振興路徑的過(guò)程中，必須強(qiáng)化制度供給，將制度建設(shè)貫穿其中，充分發(fā)揮制度的引領(lǐng)與保障作用。

鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度

堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨的農(nóng)村政策的基石。早在2016年，習(xí)近平總書(shū)記在安徽鳳陽(yáng)縣小崗村主持召開(kāi)農(nóng)村改革座談會(huì)時(shí)就強(qiáng)調(diào)：“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是我們黨農(nóng)村政策的重要基石�！敝袊�(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，要更好地引領(lǐng)與推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，更好地適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展面臨的一系列重大挑戰(zhàn)，更好地發(fā)揮法律制度在整合協(xié)調(diào)各種關(guān)系、調(diào)節(jié)各種矛盾沖突中的功能，必須以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、不搞私有化，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用、防止非農(nóng)化，堅(jiān)持保障農(nóng)民土地權(quán)益、不得以退出承包地和宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)條件，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革。

第一，堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，這是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本。農(nóng)村土地集體所有制，成為解放、發(fā)展和保護(hù)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的根本性制度安排，不僅克服了部分土地私有制國(guó)家在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中陷入的發(fā)展困境，而且助推了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的整體躍升，彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義道路的優(yōu)勢(shì)。

第二，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，同時(shí)賦予雙層經(jīng)營(yíng)體制新的內(nèi)涵。農(nóng)民家庭是承包集體土地的法定主體，其他任何主體不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位；農(nóng)民家庭承包的土地，可以由農(nóng)民家庭自己經(jīng)營(yíng)，也可以通過(guò)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)由其他經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)。但不管如何流轉(zhuǎn)，集體土地的承包權(quán)均屬于農(nóng)民家庭。如何“賦予雙層經(jīng)營(yíng)體制新的內(nèi)涵”？2018年，習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“要突出抓好農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)兩類(lèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，賦予雙層經(jīng)營(yíng)體制新的內(nèi)涵，不斷提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率�！�2019年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》則進(jìn)一步規(guī)定：“建立健全支持家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社發(fā)展的政策體系和管理制度。落實(shí)扶持小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的政策，完善‘農(nóng)戶(hù)+合作社’、‘農(nóng)戶(hù)+公司’利益聯(lián)結(jié)機(jī)制�！�

第三，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，這是維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)鍵。呼應(yīng)鄉(xiāng)村振興的時(shí)代需求，黨的十九大報(bào)告中提出，要保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年；2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》已明確規(guī)定耕地的承包期為三十年，耕地承包期屆滿(mǎn)后再延長(zhǎng)三十年。保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，有助于維護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，更好地促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

第四，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。在堅(jiān)持土地集體所有性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破與農(nóng)民利益不受損這三個(gè)底線(xiàn)的前提下，有序推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，探索多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保，以推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。農(nóng)民承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)、怎樣流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰(shuí)，只要依法合規(guī)，都要讓農(nóng)民自己做主，任何個(gè)人和組織都無(wú)權(quán)干涉。概括起來(lái)說(shuō)，應(yīng)進(jìn)一步形成多元化經(jīng)營(yíng)主體參與的“集體所有、家庭承包、分工經(jīng)營(yíng)”的制度構(gòu)架。

建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)這一突出矛盾，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出：“要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化�！币�把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這篇大文章做好，必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。

第一，要破除體制機(jī)制弊端，明確建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。必須充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)城鄉(xiāng)人才、土地、資本等要素自由流動(dòng)、平等交換，推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

第二，要建立健全城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的體制機(jī)制，推動(dòng)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系。

第三，合理調(diào)整城鄉(xiāng)公共資源配置，加快形成財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)支持、社會(huì)積極參與鄉(xiāng)村振興的多元投入格局。習(xí)近平總書(shū)記明確要求：“在資金投入、要素配置、公共服務(wù)、干部配備等方面采取有力舉措，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板，不斷縮小城鄉(xiāng)差距，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂(lè)業(yè)的家園�！币簿褪钦f(shuō)，進(jìn)一步提高財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出，建立縣域銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)工商資本等社會(huì)資金助力鄉(xiāng)村振興；扎實(shí)開(kāi)展新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑使用，調(diào)劑收益全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持鄉(xiāng)村振興。

第四，要深化戶(hù)籍制度改革，維護(hù)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

總之，鄉(xiāng)村振興具有全面性、系統(tǒng)性的特征，靠零敲碎打不行，靠碎片化修補(bǔ)也不行。只有加快形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，才能保障新時(shí)代鄉(xiāng)村全面振興行穩(wěn)致遠(yuǎn)，保證鄉(xiāng)村全面振興的方向不動(dòng)搖，目標(biāo)不落空。

（作者：焦富民，系淮陰師范學(xué)院院長(zhǎng)、江蘇省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心研究員；本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的制度引領(lǐng)和保障研究》〔15AZD009〕的階段性成果）