推進社區(qū)“三駕馬車”聯(lián)動治理

隨著城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛的增多，物業(yè)管理矛盾愈發(fā)突出，成為困擾城市基層治理的難點之一。從整體來看，社區(qū)居委會、業(yè)主委員會（以下簡稱“業(yè)委會”）與物業(yè)公司“三駕馬車”運轉得好，住宅小區(qū)矛盾與投訴就少，治理較為有序。社區(qū)“三駕馬車”如何才能有效運轉，是當下城市社區(qū)治理的主要關切。

通過調研可以發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)日常治理實踐中，社區(qū)居委會、業(yè)委會與物業(yè)公司都強調“三駕馬車”之間的協(xié)作性與整體性。因此，這需要我們進一步深入社區(qū)日常治理實踐中，去理解社區(qū)“三駕馬車”轉向聯(lián)動治理機制建設的必要性。

業(yè)委會既要監(jiān)督又要協(xié)助物業(yè)公司

社區(qū)空間是基層社會治理的重要場域之一，政府職能部門、街道、居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司等多元治理主體在此空間內交匯。每一個治理主體都有特定的職能分工。物業(yè)管理的本質是住宅小區(qū)全體業(yè)主對共有產權的共同管理。業(yè)委會作為業(yè)主大會在日常治理中的代表與執(zhí)行機構，履行主體責任。物業(yè)公司與全體業(yè)主圍繞著物業(yè)服務的生產簽訂市場契約，形成的是委托代理關系。全體業(yè)主作為一個集體，與物業(yè)公司簽訂合同。一個住宅小區(qū)的全體業(yè)主作為委托方，追求以最低的價格獲取最優(yōu)質的物業(yè)服務；而物業(yè)公司作為市場主體和代理方，追求以最小的成本投入獲取最大化利潤。因代理人與委托人的利益不完全一致，在信息不對稱的情境下，便可能發(fā)生道德風險，這就需要對物業(yè)公司實施監(jiān)督。本應作為一個集體的業(yè)主全體在日常生活中呈現(xiàn)為一盤散沙的業(yè)主個體，因此需要設立一個集體意志的代表與執(zhí)行組織，這便是業(yè)委會。

在制度有效運轉的情況下，業(yè)委會需要在業(yè)主與物業(yè)公司之間扮演橋梁角色。一方面，代表全體業(yè)主的公共利益，監(jiān)督與約束物業(yè)公司的機會主義行為，督促其提供與物業(yè)價格相匹配的物業(yè)服務質量；另一方面，要協(xié)助物業(yè)公司實施物業(yè)服務與管理。業(yè)委會代表與維護的是全體業(yè)主的公共利益，而個體業(yè)主往往具有局限性，可能從私利出發(fā)。物業(yè)公司基于全體業(yè)主的委托授權，依據(jù)相關法律法規(guī)與業(yè)主公約等實施物業(yè)服務管理。這既包括對小區(qū)共有空間內物的管理，也包括對小區(qū)內人的外部行為的規(guī)制，如室外違規(guī)裝修、私搭亂建、毀綠種菜、樓上樓下漏水。然而，物業(yè)公司作為市場主體，對物的管理是比較容易的，對人的行為規(guī)制與治理卻面臨困難。物業(yè)公司沒有強制性手段，對違規(guī)行為只能勸阻，不但可能起不到效果，還可能引起管理沖突。物業(yè)公司如果放任不管，則會引發(fā)其他業(yè)主對物業(yè)公司不作為的不滿，也有可能引發(fā)業(yè)主不交物業(yè)費。因此，物業(yè)公司實施物業(yè)服務與管理時，需要業(yè)委會的支持與協(xié)助。

業(yè)委會是社區(qū)治理的短板

然而，業(yè)委會卻是社區(qū)“三駕馬車”中的治理短板。起初，在全國各主要城市，業(yè)委會不僅成立率低，能有效運轉的比例就更低了。近幾年，由于城市政府的重視，符合法定條件的小區(qū)都已成立業(yè)委會，如武漢、上海。然而，從業(yè)委會成立到業(yè)委會有效運轉，還有較長的距離。由于我國社區(qū)居住人口密度高，動輒幾百上千戶，以及陌生化與流動化程度高，業(yè)委會在業(yè)主自治過程中面臨以下三個核心難題。

其一，激勵不足。業(yè)委會作為業(yè)主自治組織，從事的是志愿性工作，雖然有些小區(qū)會有些許補貼，但經濟報酬較低。由于城市小區(qū)是陌生人社會，人與人之間的社會關聯(lián)度低，信息不對稱程度高，社會資本發(fā)育稀薄。當選與做好業(yè)委會成員，需要付出大量時間與精力，然而能獲得的權威與面子等社會報酬較少，而且還可能因治理少數(shù)業(yè)主違規(guī)行為而引發(fā)矛盾。因此，業(yè)委會積極治理小區(qū)，常常出現(xiàn)出力不討好的情況。一些業(yè)委會成員常因激勵不足而失去動力，不再愿意為“公事”操心。

其二，能力不足。當選業(yè)委會委員的居民，往往并不從事物業(yè)服務行業(yè)或未受過專門培訓，對物業(yè)管理的性質、業(yè)委會自身的角色與功能，以及業(yè)委會、物業(yè)公司與居委會幾方主體之間的關系等很難有準確的認識，難以擺正不同治理主體的位置。此外，在業(yè)主自治的過程中，面對動輒幾百上千戶的小區(qū)，達成集體決策面臨高昂的組織成本，這也常常使得業(yè)委會產生無力感。通過選舉產生的業(yè)委會，由于缺乏業(yè)主自治經驗和專業(yè)的物業(yè)管理知識，往往會忽視社區(qū)治理的瑣碎性與復雜性。不管是與其他治理主體互動，還是與眾多分散的業(yè)主打交道，他們都容易陷入治理能力不足的困境。

其三，監(jiān)督不足。業(yè)委會在自治的過程中無法有效約束分散的業(yè)主個體行為，同樣，眾多分散的業(yè)主在日常治理中，也無法有效約束與監(jiān)督由選舉產生的業(yè)委會。實踐中，未受到有效監(jiān)督的業(yè)委會容易出現(xiàn)以下兩種情況：一是業(yè)委會成員私心嚴重、謀取私利，或與物業(yè)公司達成利益合謀；二是業(yè)委會選舉產生后，消極不作為。例如，業(yè)委會不制定業(yè)主自治相關制度，常年不召開業(yè)委會會議、業(yè)主代表大會以及業(yè)主大會，也不回應小區(qū)業(yè)主的治理需求等。按照合法的選舉程序，業(yè)主只能到換屆選舉時才能把不合格的業(yè)委會委員改選掉。而且，業(yè)主即使能保證把不合格的業(yè)委會選掉，也無法保證選出有公心、有責任心、有能力的業(yè)委會。

居委會發(fā)揮引導功能

實踐中，由于履行主體責任的業(yè)委會大部分未能有效運轉，業(yè)主、業(yè)委會與物業(yè)公司之間的三角關系陷入結構性困境中。隨著民眾對美好生活的向往與對小區(qū)生活品質需求的不斷提升，社區(qū)物業(yè)糾紛與投訴不斷增長。而以街道和居委會為基礎的城市基層組織，為突破業(yè)主、業(yè)委會與物業(yè)公司之間的結構性困境提供了可能。過去對小區(qū)業(yè)委會與物業(yè)管理采取“條塊結合，以條為主”的管理體制，由區(qū)房管局物業(yè)管理科負主要責任，街道和居委會履行的是輔助責任。街道與居委會在商品房小區(qū)成立業(yè)委會，指導與監(jiān)督業(yè)委會并協(xié)調業(yè)主、業(yè)委會與物業(yè)公司之間的矛盾。這是消極的治理態(tài)度，社區(qū)“三駕馬車”并未聯(lián)動起來，容易出現(xiàn)相互推諉、指責甚至沖突。隨著城市化的快速推進，商品房小區(qū)大量興起、物業(yè)糾紛不斷增長且矛盾上移，只有兩三個辦事人員的區(qū)房管局物管科往往無力應對。因此，在中央強調城市管理重心下沉的背景下，城市政府開始將業(yè)委會的成立、指導與監(jiān)督調整為“條塊結合，以塊為主”的管理模式。這便強化了屬地責任，即街道和居委會要承擔起主要責任。那么，街道和居委會對業(yè)委會的成立、指導與監(jiān)督，協(xié)調業(yè)主、業(yè)委會與物業(yè)公司之間的矛盾，便具有了更積極的治理動力與治理責任。社區(qū)居委會在“三駕馬車”的運行中，應切實履行“領頭羊”的角色與功能。

社區(qū)“三駕馬車”中的居委會，實際上不是單單指居委會自身，背后還包括社區(qū)黨組織、街道與區(qū)職能部門等政府資源。一方面，“上面千條線，下面一根針”，上級職能部門與街道進入社區(qū)需要借助社區(qū)居委會；另一方面，社區(qū)居委會需要協(xié)調街道與相關職能部門的資源，回應居民的需求與社區(qū)治理難題。以街道和社區(qū)居委會為基礎的城市基層治理組織，可以為業(yè)主、業(yè)委會與物業(yè)公司之間面臨的結構性矛盾提供突圍之道，幫助小區(qū)治理補短板，改善業(yè)委會面臨的激勵不足、監(jiān)督不足與能力不足處境。首先，從業(yè)委會成立或換屆選舉時候選人的資格審查上，盡可能動員真正有公心、有責任心、有能力、有時間的業(yè)主出來競選。其次，在業(yè)委會選舉產生后，居委會需要利用其群眾基礎優(yōu)勢，幫助業(yè)委會在治理中樹立權威與聲望，建立社會性激勵；在其遇到治理難題的時候，還需要積極協(xié)調街道、區(qū)物管科等治理資源回應小區(qū)治理需求。最后，還需要監(jiān)督業(yè)委會履行業(yè)主公約與業(yè)主自治議事規(guī)則等相關制度。以街道和居委會為代表的城市基層治理組織積極而有效的介入，能夠幫助培育業(yè)主自治能力，建設社區(qū)三方聯(lián)動治理機制，實現(xiàn)社區(qū)治理和諧有序。

（本文系國家社科基金項目“社會主要矛盾轉變背景下的城市社區(qū)治理研究”（19BKS082）階段性成果）

（作者單位：武漢大學新聞與傳播學院）