完善我國(guó)終身教育法律保障

終身教育指人們?cè)谝簧�之中所受各種教育的總和，是各級(jí)各類(lèi)教育的綜合；既有學(xué)校教育，又有社會(huì)教育；既有正規(guī)教育，也有非正規(guī)教育。終身教育重視個(gè)性發(fā)展的完整性和連貫性，主張?jiān)诿恳粋�(gè)人需要的時(shí)刻以最好的方式提供必要的知識(shí)和技能，使人能不斷發(fā)展與完善自己，達(dá)到自我實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人類(lèi)發(fā)展的整體進(jìn)步。

自保羅·朗格朗在聯(lián)合國(guó)教科文組織提出終身教育以來(lái)，終身教育迅速被國(guó)際社會(huì)的教育改革者所接受，成為很多國(guó)家教育改革的指導(dǎo)方針。2013年9月25日，習(xí)近平主席在聯(lián)合國(guó)“教育第一”全球倡議行動(dòng)一周年紀(jì)念活動(dòng)上發(fā)表的視頻賀詞中強(qiáng)調(diào)：中國(guó)將堅(jiān)定實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略，始終把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，不斷擴(kuò)大投入，努力發(fā)展全民教育、終身教育，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，努力讓每個(gè)孩子享有受教育的機(jī)會(huì)，努力讓13億人民享有更好更公平的教育，獲得發(fā)展自身、奉獻(xiàn)社會(huì)、造福人民的能力。

終身教育應(yīng)有法律保障

實(shí)施終身教育涉及政府、學(xué)校、企業(yè)、社會(huì)組織等多方面，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要法律法規(guī)的規(guī)范和約束。

世界上不少?lài)?guó)家和地區(qū)把制定法律規(guī)范作為促進(jìn)終身教育發(fā)展的依據(jù)和保障。美國(guó)在聯(lián)邦教育局內(nèi)設(shè)立了終身教育局，并在1976年頒布《終身學(xué)習(xí)法》；法國(guó)1971年制定《終身職業(yè)教育法》；日本早在1988年設(shè)立了終身教育學(xué)習(xí)局，并在1990年頒布實(shí)施了《終身教育振興準(zhǔn)備法》；韓國(guó)1999年出臺(tái)《終身教育法》，2008年又頒布了《終身教育法實(shí)施細(xì)則》。這些法律明確規(guī)定實(shí)施終身教育的原則與政策、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、各利益相關(guān)者的責(zé)任和義務(wù)等，對(duì)推動(dòng)終身教育發(fā)揮了積極作用。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)積極推動(dòng)終身教育立法。1995年《中華人民共和國(guó)教育法》中提出“促進(jìn)各級(jí)各類(lèi)教育協(xié)調(diào)發(fā)展，建立和完善終身教育體系”，第一次在教育法律中確立了終身教育的地位。1998年《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》第一次提出終身教育發(fā)展的目標(biāo)和時(shí)間表，隨后《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革 全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》第一次較為全面地闡述了終身教育的內(nèi)涵。2004年，教育部將制定《終身學(xué)習(xí)法》草案列入立法工作計(jì)劃，2006年在基本完成《終身學(xué)習(xí)法》可行性研究并提出主體框架前提下，組織專(zhuān)家起草《終身學(xué)習(xí)法》草案初稿。2010年出臺(tái)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出“研究制定人才開(kāi)發(fā)促進(jìn)法和終身學(xué)習(xí)等方面的法律法規(guī)”。2005年以來(lái)，福建、上海、河北、山西太原、浙江寧波相繼頒布《終身教育促進(jìn)條例》。

相關(guān)法律的完備程度和可行性是研究和考量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)終身教育發(fā)展水平的關(guān)鍵指標(biāo)。這就需要以立法的形式全面落實(shí)公民的學(xué)習(xí)權(quán)，由國(guó)家為公民提供學(xué)習(xí)條件保障。

終身教育立法應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題

一是準(zhǔn)確定位。建立健全終身教育體系，目的是實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和自由發(fā)展，實(shí)現(xiàn)途徑是創(chuàng)建一個(gè)人人皆學(xué)、時(shí)時(shí)可學(xué)、處處能學(xué)的“學(xué)習(xí)型社會(huì)”。終身教育立法應(yīng)定位于保障公民終身學(xué)習(xí)的權(quán)利、滿足公民終身學(xué)習(xí)的需求、提高公民的精神文明素養(yǎng)、規(guī)范終身教育的組織實(shí)施。

二是頂層設(shè)計(jì)。建議國(guó)家出臺(tái)終身教育法，明確終身教育的組織實(shí)施、保障措施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等，明確地方政府為推動(dòng)終身教育發(fā)展的責(zé)任主體，構(gòu)建政府為主、多方投入、共同參與的終身教育保障體系，以法律形式整合公共教育資源，改善圖書(shū)館、科技館、文化宮、體育館、美術(shù)館等公共服務(wù)設(shè)施，全面推進(jìn)農(nóng)村文化振興，明晰相關(guān)法律責(zé)任，保障公民終身接受教育的權(quán)利。

三是學(xué)習(xí)權(quán)保障。終身教育的主體是人，終身教育立法要同時(shí)關(guān)注公民受教育權(quán)和學(xué)習(xí)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，既要強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，也要充分強(qiáng)調(diào)公民主體作用的發(fā)揮，充分調(diào)動(dòng)人們終身學(xué)習(xí)的積極性和主動(dòng)性。

四是經(jīng)費(fèi)投入。建立終身教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，明確政府投入為主，將終身教育經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，做出剛性要求，保障持續(xù)增長(zhǎng)。鼓勵(lì)社會(huì)力量和個(gè)人出資。明晰獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)的條件、程序和方式。

五是資源整合。整合學(xué)校與校外教育的各種資源，破除不同類(lèi)型教育機(jī)構(gòu)之間的壁壘，實(shí)行學(xué)分銀行制度，構(gòu)建學(xué)歷教育與學(xué)歷教育之間、學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育之間、普通高等學(xué)歷教育和成人高等學(xué)歷教育之間的聯(lián)合融通的立交橋。

對(duì)我國(guó)終身教育立法的思考

根據(jù)黨的十九大報(bào)告關(guān)于教育事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)方針和《中華人民共和國(guó)教育法》的規(guī)定，我國(guó)統(tǒng)一的教育體系是以構(gòu)建終身教育體系和推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)為目標(biāo)。筆者建議按照終身教育的學(xué)術(shù)本義明確立法適用范圍，既包括從啟蒙教育到繼續(xù)教育、老年教育的所有教育內(nèi)容，又包括正規(guī)教育、非正規(guī)教育、非正式教育和無(wú)固定形式學(xué)習(xí)的各種教育和學(xué)習(xí)形式，實(shí)現(xiàn)各組織機(jī)構(gòu)的橫向連接與縱向貫通，有效整合各類(lèi)教育資源，把校內(nèi)外教育有機(jī)地連接起來(lái)。

將公民學(xué)習(xí)權(quán)保障視為價(jià)值基礎(chǔ)，將立法宗旨、目標(biāo)定位于促進(jìn)個(gè)體的終身學(xué)習(xí)，政府和社會(huì)的工作是從推動(dòng)學(xué)習(xí)者終身學(xué)習(xí)的角度出發(fā)，確立公民的學(xué)習(xí)主體地位，強(qiáng)調(diào)權(quán)利平等，增加學(xué)習(xí)過(guò)程中的機(jī)會(huì)選擇；政府職能從原來(lái)的直接管理和控制逐漸向全面而完善的服務(wù)轉(zhuǎn)變，為學(xué)習(xí)者增權(quán)賦能，明確學(xué)習(xí)條件保障權(quán)有資源保障、學(xué)習(xí)環(huán)境保障（含網(wǎng)絡(luò)條件）、學(xué)習(xí)時(shí)間保障等；明確獲得教育幫助權(quán)， 含經(jīng)濟(jì)資助、特殊輔導(dǎo)等，鼓勵(lì)和引導(dǎo)公民參與學(xué)習(xí)，讓學(xué)習(xí)成為一種生活方式和生存方式。

按2020年初步建成學(xué)習(xí)型社會(huì)的階段性目標(biāo)，盡快將《中華人民共和國(guó)終身教育法》安排進(jìn)入立法規(guī)劃和立法程序�！督K身教育法》定位為《教育法》的下位法，應(yīng)重點(diǎn)規(guī)范終身教育與終身學(xué)習(xí)的制度體系框架和運(yùn)行體制機(jī)制，為地方立法留下一定空間。各地應(yīng)提高立法的適切性，立足本地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和教育傳統(tǒng)與發(fā)展實(shí)際，汲取國(guó)內(nèi)外終身教育立法的成功經(jīng)驗(yàn)。

堅(jiān)持便民、自由、免費(fèi)原則。倡導(dǎo)“時(shí)時(shí)要學(xué)習(xí)”“處處皆教育”，培養(yǎng)個(gè)人學(xué)習(xí)的自主性和能動(dòng)性，堅(jiān)持教育均等化原則，促進(jìn)人的全面發(fā)展。明確國(guó)家作為終身教育的主要推動(dòng)者，規(guī)定政府推進(jìn)終身教育的責(zé)任：建設(shè)與完善終身教育體系、建立終身學(xué)習(xí)制度、協(xié)調(diào)指導(dǎo)終身教育工作、提供經(jīng)費(fèi)、為學(xué)習(xí)者提供終身學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)與保障的主體責(zé)任等；明確企業(yè)的權(quán)利及義務(wù)，為本單位在職人員職業(yè)培訓(xùn)提供經(jīng)費(fèi)保障。明確相關(guān)的鼓勵(lì)措施來(lái)有效調(diào)動(dòng)學(xué)習(xí)者的積極性、主動(dòng)性，采取入學(xué)方式靈活、帶薪教育休假、經(jīng)濟(jì)援助、開(kāi)設(shè)成人學(xué)分累計(jì)課程等有效措施，鼓勵(lì)人們自覺(jué)參加終身學(xué)習(xí)。

貫穿弱勢(shì)補(bǔ)償原則，注重社會(huì)整體效益、弱勢(shì)群體內(nèi)在提升的具有穩(wěn)定性的開(kāi)發(fā)性補(bǔ)償，縮小因社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和變革等客觀原因造成的個(gè)體差距，最終促進(jìn)教育公平和社會(huì)的和諧發(fā)展。明確各級(jí)政府將終身教育經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，保證終身教育經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)；對(duì)企業(yè)經(jīng)費(fèi)投入提出要求，規(guī)定提取職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)“可依法在稅前扣除”，并每年將經(jīng)費(fèi)使用情況向職工代表大會(huì)報(bào)告；鼓勵(lì)社會(huì)資金捐贈(zèng)，由法律引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)費(fèi)投入，并依法免稅；引導(dǎo)個(gè)人教育消費(fèi)。

健全配套法規(guī)。國(guó)家與地方終身教育立法應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化規(guī)制措施的剛性與細(xì)化，一方面應(yīng)對(duì)保障措施與救濟(jì)渠道作出明確規(guī)定，另一方面應(yīng)對(duì)違法行為與執(zhí)行不力作出懲戒規(guī)定。因此，在立法過(guò)程中既要明確各級(jí)政府以及相關(guān)部門(mén)在推進(jìn)公民終身學(xué)習(xí)、構(gòu)建終身教育體系方面的職責(zé)與義務(wù)，又要明確各級(jí)各類(lèi)學(xué)校和各種社會(huì)組織在實(shí)施終身教育中的地位、作用與職責(zé)。同時(shí)，還應(yīng)明確懲戒條款與制約措施，增強(qiáng)法律的剛性與實(shí)施成效。

（作者單位：陜西師范大學(xué)教育學(xué)院）