把握生態(tài)國土建設的著力點

國土是生態(tài)文明建設的空間載體，生態(tài)國土建設在生態(tài)文明建設中處于基礎和先導地位。這些年來，我國在生態(tài)國土建設中取得顯著成效，但也在某些領域面臨嚴峻挑戰(zhàn)。黨的十九大報告對生態(tài)文明建設提出更高要求，強調“堅持人與自然和諧共生”“開展國土綠化行動”。為進一步滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，加強生態(tài)國土建設應從優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、節(jié)約和集約利用資源、保護自然資源和修復生態(tài)、陸海統(tǒng)籌開發(fā)和保護海洋生態(tài)、完善自然資源管理制度等方面進一步發(fā)力。

生態(tài)國土建設的進展和成效

近些年來，我國生態(tài)國土建設取得較大進展和顯著成效。一是進一步推動了國土空間開發(fā)優(yōu)化。強化了生態(tài)國土建設的頂層設計和分領域謀劃，開展重點功能區(qū)建設，實施重點戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評，積極推進生態(tài)保護紅線劃定和落實。二是深入開展了資源綠色開發(fā)利用。深入實施科技綠色勘查開發(fā)，持續(xù)加大資源節(jié)約和集約力度。三是有效推進了自然資源保護和生態(tài)環(huán)境治理。統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，加快推進形成數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”耕地保護格局，大力進行國土綜合整治，持續(xù)加強地質災害防治，加大環(huán)境污染治理和監(jiān)管執(zhí)法力度。四是加快實施了海洋綠色經濟發(fā)展和生態(tài)保護。持續(xù)推動海洋經濟綠色轉型，加大海洋生態(tài)保護力度。五是逐步完善了自然資源管理制度體系。形成了一批自然資源管理新機制，生態(tài)國土建設的法治體系不斷健全。但還要看到，在某些領域仍然存在嚴峻的挑戰(zhàn)，如建設用地低效利用問題依舊存在，礦產資源綜合利用程度較低，自然資源管理體制尚需完善等。

生態(tài)國土建設的主要任務

按照生態(tài)文明建設總體要求，立足我國基本國情和國土資源基本特點，生態(tài)國土建設需要從以下幾個方面著手：

一是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。中央關于加快推進生態(tài)文明建設的一個重要內容和主要目標就是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。開展國土空間規(guī)劃，明確各類國土空間開發(fā)利用和保護的邊界，是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的重要源頭保護手段和途徑。要建立協(xié)調統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系，構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展體系，科學設置各類保護標準和紅線。

二是節(jié)約和集約利用資源。保護生態(tài)環(huán)境、遏制資源破壞和粗放無序開發(fā)的治本之策是節(jié)約和集約利用資源。要建立和實施嚴格的土地節(jié)約和集約利用制度體系，強化礦產資源綜合勘查、保護、合理開發(fā)和利用，全面節(jié)約和綜合利用礦產資源，有效調整優(yōu)化能源結構。

三是保護自然資源和修復生態(tài)。要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，著力點在于自然資源保護和生態(tài)修復。要構建自然修復為主、工程治理為輔的國土生態(tài)系統(tǒng)整體保護修復機制，加強國土綜合整治，保護礦山環(huán)境和防治地質災害。

四是陸海統(tǒng)籌開發(fā)和保護海洋生態(tài)。海洋資源是國民經濟社會發(fā)展的重要基礎和生態(tài)文明建設的重要領域，建設海洋強國是黨的十八大以來的重大部署，要著力提升海洋資源開發(fā)能力，加強海洋生態(tài)環(huán)境的保護和治理。應堅持陸海統(tǒng)籌，尊重海洋自然規(guī)律，實施海洋綜合管理，提高海洋生物資源生產能力，改善海洋生態(tài)環(huán)境。

五是完善自然資源管理制度。生態(tài)國土建設需要完善的制度保障。要加快和深化自然資源管理制度改革，對自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權登記，加快完善自然資源有償使用制度，對自然生態(tài)空間進行用途管制。

加強生態(tài)國土建設的對策建議

生態(tài)國土建設是惠及子孫后代的重大工程，要提高認識站位，加強系統(tǒng)設計，開拓生態(tài)國土建設新局面。

其一，強化源頭保護。進一步落實和完善國土空間規(guī)劃和用途管制制度，探索適合中國國情的國土空間規(guī)劃和用途管制制度，既要增強制度對土地、海洋、礦產等空間資源的引導和約束作用，又要保障自然資源供給平衡和經濟可持續(xù)發(fā)展。應系統(tǒng)實施《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》，加強督察和信息公開，做好省級國土規(guī)劃編制，加快探索“多規(guī)合一”規(guī)劃編制模式，開展新一輪土地利用總體規(guī)劃編制工作，加快推進村級土地利用規(guī)劃的編制和實施，將空間管理擴大到所有自然生態(tài)空間。進一步健全國土空間開發(fā)保護，管控性、建設性和激勵性措施三管齊下，進一步加強國土全域分類和分級保護，生態(tài)紅線以內自然生態(tài)空間嚴禁占用，生態(tài)紅線以外自然生態(tài)空間限定使用。嚴格實施耕地保護制度，不斷完善占補平衡制度，不斷減少占補不平衡的情況，對未利用地的開發(fā)嚴格控制。對破壞生態(tài)環(huán)境的自然保護區(qū)內的勘查開發(fā)項目要堅決退出，不斷完善退出補償機制�？偨Y吸取經驗教訓，強化技術指導，不欠新賬、還清舊賬，增強礦山地質環(huán)境治理的可行性和可靠性，加強礦山地質災害的預警工作。繼續(xù)堅持陸海統(tǒng)籌，科學編制實施海岸線保護和利用規(guī)劃，控制圍填海計劃，劃定自然海岸生態(tài)紅線。合理控制海洋開發(fā)強度，點上開發(fā)、面上保護，在適宜的海洋區(qū)域發(fā)展質量效益型海洋經濟，培育做強海洋戰(zhàn)略性新興產業(yè)，科學合理保障海洋生物制藥、深海產業(yè)和海水綜合利用等產業(yè)的用海需求，采取有效措施轉型升級傳統(tǒng)養(yǎng)殖業(yè)和捕撈業(yè)。增強海洋生態(tài)空間保護，保護典型海洋生態(tài)系統(tǒng)，加強陸源污染治理和督察，嚴格控制陸源污染物排海總量，治理海洋環(huán)境污染，綜合整治海域海島，修復海洋生態(tài)環(huán)境，以重點工程為著力點，加強海洋生態(tài)廊道和生物多樣性保護網絡的構建，建設海洋強國。

其二，加快轉變資源利用和管理方式。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，要轉變資源利用和管理方式，提高全要素生產率，最大程度發(fā)揮國土資源綜合效益。不斷完善市場機制，使市場在資源配置中起決定性作用，促進資源合理流動和優(yōu)化配置，建立健全多主體、多渠道、多方式的資源配置機制，打破資源供給壟斷，支持新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展和傳統(tǒng)產業(yè)優(yōu)化升級，激發(fā)市場主體活力，大幅提高資源節(jié)約集約利用水平。更有效地發(fā)揮政府的宏觀調控作用，增加有效供給，增強供給結構隨需求變動的調整能力�？茖W設置土地資源有效利用的標準體系，改革土地使用制度，加強全過程管理，合理控制土地開發(fā)強度，提高綜合利用效率，實現(xiàn)集約高效的土地資源利用方式。加快出臺閑置土地處置細則，明確閑置土地的處置程序。有效引導企業(yè)投資方向，減少低水平重復建設。不斷完善礦產資源節(jié)約和綜合利用標準，科學制定礦山資源利用紅線，守住重要礦產資源安全底線。改革油氣勘查開采體制，實現(xiàn)能源結構優(yōu)化。

其三，加快科技創(chuàng)新步伐。貫徹落實創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，加快推進國土資源科技創(chuàng)新。以國家重大需求為著眼點，在前沿基礎研究、重大原創(chuàng)成果、關鍵支撐技術等方面實現(xiàn)突破，搶占戰(zhàn)略制高點。以遙感監(jiān)測、全球定位和地理信息系統(tǒng)技術為基礎，加快構建和不斷完善國土空間監(jiān)測技術體系，動態(tài)監(jiān)測能源資源開采、地質災害、氣候變化、土地利用覆被變化、耕地、地表和地下水狀況等，全面掌握動態(tài)變化，提高科技對自然資源調查評價、資源節(jié)約集約利用、耕地保護、土地綜合整治、地質環(huán)境治理和地質災害防治的支撐力度。加快建設互聯(lián)互通的基礎信息共享平臺，借助信息技術，科學化管理國土資源。加快“國土資源云”建設，營造高效集約的國土資源信息化安全運行環(huán)境，構建基于大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網的決策服務體系。加快建設“智慧國土”，增強國土資源管理、自然生態(tài)監(jiān)管等的智慧化水平。在工程化和生態(tài)化方面，加強耕地質量提升和荒廢土地利用的研發(fā)，加快推廣生態(tài)環(huán)境友好型的勘查開發(fā)技術。

其四，加強法治和政策保障。深化體制機制改革，加強生態(tài)國土建設的法治和政策保障。在國土資源領域，梳理與生態(tài)文明建設不相適應的法律法規(guī)和政策文件，研究修訂完善有關生態(tài)國土建設的土地管理、礦產資源、海洋、測繪地理信息、地質調查等領域的法律法規(guī)。按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》的要求，繼續(xù)推進自然資源管理和生態(tài)監(jiān)管制度改革。進一步完善生態(tài)國土建設的政策體系，強化理論探索和建設實踐，加大自然資源保護和生態(tài)監(jiān)管的投融資力度，強化市場監(jiān)管，構建和完善促進生態(tài)國土建設的激勵機制。

（作者單位：中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所、生態(tài)文明研究智庫）