構(gòu)建中國地方政府債務(wù)有效治理之路

長期以來，地方政府債務(wù)的形成過程被放在經(jīng)濟學(xué)的框架來思考。因此，地方政府債務(wù)研究常常被看成一個純粹的技術(shù)過程，集中的研究方向在于如何構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系，如何制定科學(xué)的財政與貨幣政策等。習(xí)慣于從經(jīng)濟學(xué)的視角關(guān)注地方政府債務(wù)問題，是因為地方政府債務(wù)形成于財政體系，表現(xiàn)為金融風(fēng)險。財政與金融是宏觀經(jīng)濟學(xué)的重要組成部分，所以從經(jīng)濟學(xué)的視角研究地方政府債務(wù)問題變得順理成章。

面對經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域如火如荼地研究地方政府債務(wù)問題，公共行政學(xué)領(lǐng)域?qū)ζ洳⒉荒芊艞�。實際上，解決地方政府債務(wù)問題的深層次答案都需要從行政學(xué)領(lǐng)域?qū)ふ�。公共行政活動是圍繞財政資源的分配而進行的。所有的政治組織以及利益團體都希望政府在財政資源分配上制定實現(xiàn)自身利益最大化的政策。然而，財政資源的稀缺性使得絕大多數(shù)的政治組織或利益團體的需求無法滿足。地方政府債務(wù)形成的客觀事實，說明舉借債務(wù)是地方政府的最優(yōu)選擇。基于公共行政學(xué)視角從“為什么愿”和“為什么能”兩個角度解釋地方政府這一選擇行為，有利于我們更全面地理解地方政府債務(wù)形成機理。

地方政府“為什么愿”舉債

英美等發(fā)達國家的地方政府官員是通過競選產(chǎn)生的，因此，地方政府官員選擇負債策略是利用了轄區(qū)內(nèi)選民的“近視癥”，通過負債實現(xiàn)選民當(dāng)前福利最大化。由于我國行政體制的不同，有人認為國內(nèi)的地方政府官員選擇負債的原因與英美等國不同，即與轄區(qū)內(nèi)居民的福利最大化無關(guān)，因此地方政府官員舉借債務(wù)只是“向上”負責(zé)，而非“向下”負責(zé)。這實際上是對當(dāng)前我國“民眾—中央—地方”三重委托代理關(guān)系的誤解。

在我國的行政體制中，“中央—地方”的委托代理關(guān)系使得地方政府官員圍繞地方GDP、財政收入、招商引資等展開“政治錦標(biāo)賽”。在這種背景下，地方政府官員上任后為了自身利益的最大化會選擇加大投資規(guī)模，大量舉借債務(wù)。這可以理解為地方政府官員的“向上”負責(zé)。然而，這里難以解釋的是為什么地方政府官員不選擇攤派或加征各項稅費來突破預(yù)算，而偏偏要選擇舉借債務(wù)的方式？實際上，20世紀(jì)90年代國內(nèi)大多數(shù)地方政府官員就是采用這些手段，導(dǎo)致各種攤派、亂收費現(xiàn)象發(fā)生。

因此，我們還需要引入當(dāng)前我國“民眾—中央—地方”的三重委托代理關(guān)系來理解地方政府官員“為什么愿”負債。中央受人民的委托，并將經(jīng)濟發(fā)展與社會管理職能委托給地方。這就是當(dāng)前我國行政體制的三重委托關(guān)系。雖然這種行政體制與西方國家“民眾—地方—中央”層層遞進的委托代理關(guān)系有很大的不同，但是以下兩種機制的設(shè)計有效地降低了地方政府的代理成本：一是中央通過垂直管理機構(gòu)、巡視組等形式直接嵌入地方事務(wù)；二是中央通過互聯(lián)網(wǎng)、信訪等民眾的輿情反饋監(jiān)督地方事務(wù)。在“提高轄區(qū)內(nèi)民眾的當(dāng)前福利”與“禁止對轄區(qū)內(nèi)民眾攤派收費”二者間權(quán)衡利弊，地方政府不僅要“向上”負責(zé)，同時也要“向下”負責(zé)，所以我國的地方政府最終也將舉借債務(wù)當(dāng)作了最優(yōu)選擇。

地方政府“為什么能”舉債

理解了地方政府“為什么愿”還不夠，還需要明白地方政府“為什么能”舉借債務(wù)。對此，有學(xué)者認為，地方債務(wù)形成的原因在于我國是一個經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家，市場經(jīng)濟體制還很不完善。誠然，市場經(jīng)濟體制不完善是我國地方政府債務(wù)形成的一個主要原因，但不會是根本原因。否則，我們無法理解一些西方發(fā)達國家的地方債務(wù)現(xiàn)象。例如，德國地方政府通過新設(shè)立的獨立預(yù)算的公共事業(yè)單位貸款，丹麥地方政府將學(xué)校、政府辦公大樓等固定資產(chǎn)作為售后回租的標(biāo)的物進行融資等。這些市場經(jīng)濟體制十分健全的西方發(fā)達國家，其地方政府的舉債行為與我國當(dāng)前的地方政府的隱性債務(wù)形成過程極其相似。

因此，市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型這一現(xiàn)實不足以解釋我國地方政府“為什么能”舉債的問題。與上述列舉的德國、丹麥等的行政體制類似，中國也是一個單一制行政體制的國家。與聯(lián)邦制國家地方債務(wù)與中央債務(wù)之間存在天然的防火墻不同，單一制國家的中央政府對地方政府債務(wù)風(fēng)險承擔(dān)無限連帶責(zé)任。正是這一行政體制的根本區(qū)別，導(dǎo)致中央政府成為地方政府債務(wù)的“最后還款人”。可以認為，單一制國家的行政體制特征才是我國地方政府“為什么能舉債”的根本原因。

實際上，改革開放以來，我國市場經(jīng)濟體制得到了極大完善，地方政府的權(quán)力邊界也不斷清晰，但是地方政府債務(wù)卻一直以不同的形態(tài)出現(xiàn)。同當(dāng)前地方政府債務(wù)與融資平臺公司綁定在一起類似，20世紀(jì)八九十年代，我國地方政府債務(wù)與國有企業(yè)緊緊綁定在一起。在當(dāng)時的財政包干制下，地方政府通過國有企業(yè)履行住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等諸多社會職能。為了維持國有企業(yè)的經(jīng)營，地方政府不僅定期向其提供補貼，而且為其協(xié)調(diào)金融機構(gòu)的貸款。在此階段，金融機構(gòu)之所以愿意貸款，看中的正是這些國有企業(yè)背后的地方政府信用，并知道“最后還款人”是中央政府。

行政學(xué)視角下的應(yīng)對之策

在行政學(xué)的視角下理解我國的地方政府債務(wù)形成機理，有利于我們注意到更具有一般性的原因，從而有利于我們制定更精準(zhǔn)的地方政府債務(wù)有效治理的應(yīng)對之策。

針對“為什么愿”的問題完善激勵機制。要充分利用好“中央—地方”委托代理關(guān)系下，地方政府官員緊緊圍繞上級考核指標(biāo)進行“政治錦標(biāo)賽”的積極主動性，適當(dāng)調(diào)整指標(biāo)考核體系。從管理的角度來看，單一的考核指標(biāo)既方便于上級的考核，又方便于下級的操作，可以有效地降低上級的管理成本。然而，單一考核指標(biāo)體系反過來會提高下級的代理成本，表現(xiàn)為下級為實現(xiàn)單一考核指標(biāo)的成績而犧牲其他指標(biāo)。例如，為了實現(xiàn)上級對GDP增長的考核而犧牲當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境、財政等的可持續(xù)性。對此，針對地方政府的考核，要繼續(xù)在以單一指標(biāo)為主的前提下，豐富地方政府債務(wù)規(guī)模等其他輔助指標(biāo)，形成完善的指標(biāo)考核體系。具體實踐中，中央既可以通過垂直管理機構(gòu)、專項巡視等形式直接嵌入地方債務(wù)治理事務(wù)，也可以通過互聯(lián)網(wǎng)輿情、專家咨政的信息反饋監(jiān)督地方政府債務(wù)。

針對“為什么能”的問題完善約束機制。要充分運用好單一制行政體制的優(yōu)越性，加強對地方債務(wù)形成的各利益相關(guān)體的行政約束。雖然單一制行政體制下，地方政府因為有中央政府作為“最后還款人”變得舉債容易，但是中央政府的絕對權(quán)威可以通過高效的行政命令對各利益相關(guān)體的“違規(guī)舉債”進行強有力的震懾。一方面，通過強有力的震懾來防止財政風(fēng)險金融化。中央政府可以通過高效的行政命令、嚴格的追責(zé)機制來約束地方政府官員的舉債行為。當(dāng)前的主要任務(wù)是把隱性債務(wù)顯性化，使得地方政府官員沒有“變通”舉借債務(wù)的操作空間。另一方面，通過強有力的震懾來防止金融風(fēng)險財政化。在單一行政體制下，根本性地杜絕“地方政府出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險后有中央財政兜底”的幻想，從而實現(xiàn)對金融機構(gòu)的地方政府債務(wù)貸款業(yè)務(wù)進行事前和事中監(jiān)管。通過雙管齊下，構(gòu)建地方政府債務(wù)有效治理之路。

（本文系國家社科基金項目“基于地方政府債務(wù)有效治理的金融監(jiān)管體系研究”（18BZZ081）階段性成果）

（作者單位：中共江西省委黨校決策咨詢中心、廈門大學(xué)管理學(xué)院）