區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展70年的回顧與展望

提 要

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了改革開(kāi)放前的均衡發(fā)展，以及改革開(kāi)放后的非均衡發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展三個(gè)階段。這三個(gè)階段既一脈相承又各有側(cè)重，表現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特征與階段性特點(diǎn)，對(duì)推動(dòng)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)�；仡櫤涂偨Y(jié)70年來(lái)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程，對(duì)未來(lái)更好推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。面向未來(lái)，我們要加快解決當(dāng)前區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的突出問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)汲取70年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略選擇上著重處理好效率與公平、政府與市場(chǎng)、均衡與非均衡、中央與地方四個(gè)方面的關(guān)系，著眼推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)形成基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民生活水平大體相當(dāng)?shù)膮^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平凡歷程

新中國(guó)成立70年來(lái)，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。前30年，我們實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要由國(guó)家重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略推動(dòng)，采取的是均衡發(fā)展戰(zhàn)略。改革開(kāi)放后，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施向東傾斜的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，從而促進(jìn)了沿海經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。20世紀(jì)90年代起，我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略開(kāi)始由非均衡發(fā)展轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)發(fā)展，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性顯著增強(qiáng)。黨的十九大報(bào)告從我國(guó)區(qū)域發(fā)展新形勢(shì)和社會(huì)主要矛盾變化的新要求出發(fā)，明確提出實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，成為新時(shí)代推動(dòng)我國(guó)區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展階段

改革開(kāi)放以前，我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本上采取的是均衡的發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家投資建設(shè)的重點(diǎn)在內(nèi)陸地區(qū)，經(jīng)歷了156項(xiàng)工程建設(shè)和三線建設(shè)。在此階段，中西部地區(qū)迅速建成了一批工業(yè)城市，帶動(dòng)了中西部地區(qū)基礎(chǔ)工業(yè)的發(fā)展，使中西部地區(qū)的工業(yè)結(jié)構(gòu)逐步趨于合理。這對(duì)于改變中西部地區(qū)的工業(yè)布局和推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。

總體來(lái)看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有以下特點(diǎn)：

一是追求區(qū)域均衡目標(biāo)。從整個(gè)生產(chǎn)力布局來(lái)看，強(qiáng)調(diào)區(qū)域平衡發(fā)展，國(guó)家在投資的地區(qū)分配和項(xiàng)目選取上，強(qiáng)調(diào)縮小地區(qū)差距。這在一定程度上緩解了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不平衡狀況。

二是形成了高度垂直的區(qū)域分工結(jié)構(gòu)。由于實(shí)行高度集中的指令性計(jì)劃管理模式，區(qū)域的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都是由國(guó)家計(jì)劃予以安排，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的組織和運(yùn)行以垂直分工體系為主，區(qū)域間的橫向聯(lián)系較弱。

三是強(qiáng)調(diào)區(qū)域發(fā)展自成體系。在均衡發(fā)展目標(biāo)的指導(dǎo)下，全國(guó)實(shí)行工業(yè)擴(kuò)散方針，鼓勵(lì)一切有條件的省和自治區(qū)發(fā)展獨(dú)立自主的工業(yè)體系，鼓勵(lì)一切有條件的行政地區(qū)和縣發(fā)展五小工業(yè)。各地區(qū)形成了較為雷同的地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展階段

改革開(kāi)放初期，我們實(shí)施向東傾斜的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略具有其時(shí)代必然性，也是對(duì)改革開(kāi)放以前區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整。實(shí)踐證明，在當(dāng)時(shí)的歷史環(huán)境下實(shí)施區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略是正確的，具有積極的作用，不僅促進(jìn)了東部率先發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，而且推動(dòng)了我國(guó)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程和全方位對(duì)外開(kāi)放格局的形成。

在這一階段，我國(guó)的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略主要以“梯度發(fā)展理論”為核心，以效率優(yōu)先為基本指導(dǎo)思想，在理論上有兩大突破：一是打破了片面強(qiáng)調(diào)均衡布局的傳統(tǒng)布局模式，承認(rèn)地區(qū)間發(fā)展非均衡的現(xiàn)實(shí)，強(qiáng)調(diào)遵循由非均衡到均衡的客觀發(fā)展規(guī)律；二是強(qiáng)調(diào)集中資金和資源進(jìn)行重點(diǎn)發(fā)展，同時(shí)在地區(qū)間形成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的連續(xù)關(guān)系，從而使產(chǎn)業(yè)空間分布與地區(qū)經(jīng)濟(jì)互相聯(lián)系，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)布局相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)政策相結(jié)合。

改革開(kāi)放初期，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的初始階段，這種戰(zhàn)略對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用是巨大的，東部地區(qū)呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢(shì)。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展階段

20世紀(jì)90年代，我國(guó)開(kāi)始對(duì)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整，把促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提到了重要的戰(zhàn)略高度，并確立了地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)方針，先后制定和實(shí)施了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略、促進(jìn)中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略、鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展戰(zhàn)略以及主體功能區(qū)戰(zhàn)略等，由此我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的總體思路基本形成，全面實(shí)施。黨的十八大以來(lái)，中央從戰(zhàn)略和全局的高度，在繼續(xù)深入實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的同時(shí)，實(shí)施“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展三大戰(zhàn)略，統(tǒng)籌東中西、協(xié)調(diào)南北方，進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局。通過(guò)三大戰(zhàn)略引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)四大板塊和三大戰(zhàn)略融合，推動(dòng)形成以沿海沿江沿線經(jīng)濟(jì)帶為主的縱向橫向經(jīng)濟(jì)軸帶，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的全面實(shí)施，使各區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮，呈現(xiàn)出增長(zhǎng)較快、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、協(xié)調(diào)性增強(qiáng)的良好態(tài)勢(shì)。一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)出相對(duì)均衡的格局；二是區(qū)域空間布局由集中走向分散，趨于均衡；三是重點(diǎn)優(yōu)勢(shì)區(qū)域的集聚作用增強(qiáng)，城市群和經(jīng)濟(jì)圈等一些重點(diǎn)優(yōu)勢(shì)區(qū)域的集聚作用增強(qiáng)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著主導(dǎo)作用；四是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制逐步建立，區(qū)域合作和一體化進(jìn)程加快，區(qū)域合作已經(jīng)成為我國(guó)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、解決區(qū)域差距的重要方式之一。

推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得的重要經(jīng)驗(yàn)

從區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的演變可以看出，我國(guó)在不同歷史時(shí)期，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，與時(shí)俱進(jìn)，不斷調(diào)整和創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。不同時(shí)期提出和實(shí)施的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略都具有顯著的時(shí)代特征，具體內(nèi)容不同，但一脈相承，體現(xiàn)了縮小地區(qū)差距、實(shí)現(xiàn)共同富裕這一要求。70年來(lái)，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展在實(shí)踐中積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，主要體現(xiàn)為努力認(rèn)識(shí)和積極處理四個(gè)方面的關(guān)系。

在區(qū)域戰(zhàn)略目標(biāo)的選擇上要正確處理效率與公平的關(guān)系問(wèn)題。新中國(guó)成立之初的30年，我國(guó)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展上推動(dòng)的是“公平優(yōu)先”的均衡發(fā)展，盡管在集中資源、加快建立獨(dú)立完整的工業(yè)體系方面發(fā)揮了重要作用，但其最大的短板是不能長(zhǎng)久實(shí)現(xiàn)較高的效率。改革開(kāi)放以后，我們轉(zhuǎn)而推動(dòng)“效率優(yōu)先”的非均衡發(fā)展，雖然推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，但也引發(fā)了區(qū)域差距持續(xù)擴(kuò)大的問(wèn)題。如何協(xié)調(diào)“效率優(yōu)先”與“兼顧公平”的關(guān)系，一直是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整中的一個(gè)重要問(wèn)題。應(yīng)該看到，效率與公平之間相互依存且具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。公平是效率提高的社會(huì)條件，效率是實(shí)現(xiàn)公平的物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)前我國(guó)實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，立足發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)和縮小區(qū)域發(fā)展差距，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民生活水平大體相當(dāng)?shù)膮^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，正是體現(xiàn)了效率與公平的有機(jī)統(tǒng)一。

在區(qū)域運(yùn)行機(jī)制上要正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。我國(guó)是一個(gè)區(qū)域差異性特征較為明顯的大國(guó)，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要采取必要的調(diào)控措施、建立有效的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。從我國(guó)區(qū)域發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)不同時(shí)期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，實(shí)際上是不斷地確立政府和市場(chǎng)各自發(fā)揮作用的范圍和條件的過(guò)程。實(shí)踐證明，政府發(fā)揮對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控作用，必須以尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律為前提，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，形成既各具特色又有機(jī)統(tǒng)一的區(qū)域政策體系，促進(jìn)各經(jīng)濟(jì)區(qū)域間的合理分工與協(xié)調(diào)發(fā)展。

在區(qū)域空間布局上要正確認(rèn)識(shí)均衡與非均衡的關(guān)系。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，均衡和非均衡是貫穿始終的一對(duì)矛盾統(tǒng)一體，兩者相互交替，不斷推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展從低水平向高水平邁進(jìn)。與經(jīng)濟(jì)學(xué)中的均衡概念不同，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的均衡更應(yīng)被看作是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，它是非均衡發(fā)展的最終結(jié)果，而非主觀設(shè)定的目標(biāo)。舊的均衡被不斷打破，新的均衡則不斷建立；與此同時(shí)，區(qū)域發(fā)展的總體均衡中也包含著局部的非均衡�，F(xiàn)實(shí)地看，由于各區(qū)域的時(shí)空背景、基礎(chǔ)條件和發(fā)展?jié)摿Φ瓤陀^因素存在差異，非均衡的情況是絕對(duì)的，在資源一定的條件下，經(jīng)濟(jì)力和社會(huì)力的作用只會(huì)加大這種差距。雖然也存在著市場(chǎng)力作用和政府干預(yù)使非均衡逐漸趨向于均衡的可能性，但只有經(jīng)過(guò)非均衡發(fā)展的過(guò)程，才能達(dá)到高水平、高效率的空間均衡。因此，一個(gè)國(guó)家和地區(qū)在制定區(qū)域發(fā)展政策和規(guī)劃時(shí)，不能簡(jiǎn)單地推行齊頭并進(jìn)的均衡發(fā)展，否則將導(dǎo)致區(qū)域低水平、低效率的均衡發(fā)展。從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)看，地區(qū)之間的發(fā)展水平處于相對(duì)均衡狀態(tài)時(shí)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展效益才能進(jìn)入最佳狀態(tài)，否則，低發(fā)展水平地區(qū)將會(huì)制約高發(fā)展水平地區(qū)的發(fā)展，從而最終制約全國(guó)的發(fā)展水平。

在區(qū)域管理模式上要正確處理中央與地方的關(guān)系。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的階段性調(diào)整，都伴隨著中央與地方關(guān)系的變化。在實(shí)踐中，我們既要防止地方經(jīng)濟(jì)的積極性和靈活性受到抑制，活力不足，又要防止因權(quán)力下放過(guò)多，各區(qū)域各自為政，難以形成共同發(fā)展的合力。對(duì)此，中央與地方之間要進(jìn)行科學(xué)合理的職責(zé)權(quán)限劃分，保障中央與地方作用的充分發(fā)揮，特別是要堅(jiān)決維護(hù)中央的權(quán)威，保證政令暢通。

未來(lái)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的展望

新中國(guó)成立70年來(lái)，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展取得了歷史性成就，但依然存在一些需要解決的問(wèn)題，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展仍然面臨挑戰(zhàn)。應(yīng)該看到，我國(guó)區(qū)域發(fā)展差距依然較大，而且這種非均衡的格局還將持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間；空間開(kāi)發(fā)無(wú)序、低水平重復(fù)建設(shè)問(wèn)題依然存在，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，資源和要素空間配置效率較低，生產(chǎn)力布局總體上還不盡合理；促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制尚不健全，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)依然艱巨；等等。當(dāng)前乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍然是我國(guó)區(qū)域政策的重心。

第一，要繼續(xù)深入實(shí)施“3+4”的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體布局，重點(diǎn)突出三大戰(zhàn)略的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。通過(guò)培育新的增長(zhǎng)極和增長(zhǎng)帶，為區(qū)域發(fā)展擴(kuò)展新空間，重點(diǎn)建設(shè)以沿江沿海沿線經(jīng)濟(jì)帶為主的縱向橫向經(jīng)濟(jì)軸帶，形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐。繼續(xù)推進(jìn)“四大板塊”與三大戰(zhàn)略的對(duì)接，加強(qiáng)跨區(qū)域重要經(jīng)濟(jì)軸帶與經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展布局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展。同時(shí)建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，圍繞實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施程度比較均衡、人民生活水平大體相當(dāng)?shù)哪繕?biāo)，繼續(xù)全面深化改革，加快破除地區(qū)間利益藩籬和政策壁壘，推動(dòng)形成區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域間要素自由流動(dòng)。

第二，加強(qiáng)“一帶一路”建設(shè)與國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略的統(tǒng)籌對(duì)接，構(gòu)建區(qū)域開(kāi)放新格局。在深化沿海開(kāi)放的同時(shí)，推動(dòng)內(nèi)陸和沿邊地區(qū)從開(kāi)放的洼地變?yōu)殚_(kāi)放的高地，與京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等國(guó)家戰(zhàn)略統(tǒng)籌推進(jìn)，促進(jìn)各區(qū)域開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，形成“陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)的開(kāi)放格局”。同時(shí)加強(qiáng)東部地區(qū)的龍頭引領(lǐng)和中西部?jī)?nèi)陸腹地的戰(zhàn)略支撐作用。

第三，要以城市群為主體，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)新格局。重點(diǎn)是提高城市群質(zhì)量，發(fā)揮城市群在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的支撐和引領(lǐng)作用。強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)，建立健全城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)大中小城市網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間規(guī)模結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)中心城市的輻射帶動(dòng)功能；創(chuàng)新體制機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，并在中西部地區(qū)培育一批城市群和區(qū)域性中心城市。

第四，完善和落實(shí)主體功能區(qū)的規(guī)劃和政策，構(gòu)建國(guó)土開(kāi)發(fā)新格局。推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期且艱巨的任務(wù)，現(xiàn)階段，關(guān)鍵是要完善和落實(shí)主體功能區(qū)的規(guī)劃和相關(guān)配套政策，推動(dòng)各地區(qū)依據(jù)主體功能定位發(fā)展，同時(shí)加快主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局在市縣層面的精準(zhǔn)落地。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所）