構(gòu)建中國地方政府債務(wù)有效治理之路

長期以來，地方政府債務(wù)的形成過程被放在經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架來思考。因此，地方政府債務(wù)研究常常被看成一個(gè)純粹的技術(shù)過程，集中的研究方向在于如何構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，如何制定科學(xué)的財(cái)政與貨幣政策等。習(xí)慣于從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角關(guān)注地方政府債務(wù)問題，是因?yàn)榈胤秸�府債�?wù)形成于財(cái)政體系，表現(xiàn)為金融風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政與金融是宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要組成部分，所以從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角研究地方政府債務(wù)問題變得順理成章。

面對經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域如火如荼地研究地方政府債務(wù)問題，公共行政學(xué)領(lǐng)域?qū)ζ洳⒉荒芊艞�。�?shí)際上，解決地方政府債務(wù)問題的深層次答案都需要從行政學(xué)領(lǐng)域?qū)ふ�。公共行政活動是圍繞財(cái)政資源的分配而進(jìn)行的。所有的政治組織以及利益團(tuán)體都希望政府在財(cái)政資源分配上制定實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的政策。然而，財(cái)政資源的稀缺性使得絕大多數(shù)的政治組織或利益團(tuán)體的需求無法滿足。地方政府債務(wù)形成的客觀事實(shí)，說明舉借債務(wù)是地方政府的最優(yōu)選擇。基于公共行政學(xué)視角從“為什么愿”和“為什么能”兩個(gè)角度解釋地方政府這一選擇行為，有利于我們更全面地理解地方政府債務(wù)形成機(jī)理。

地方政府“為什么愿”舉債

英美等發(fā)達(dá)國家的地方政府官員是通過競選產(chǎn)生的，因此，地方政府官員選擇負(fù)債策略是利用了轄區(qū)內(nèi)選民的“近視癥”，通過負(fù)債實(shí)現(xiàn)選民當(dāng)前福利最大化。由于我國行政體制的不同，有人認(rèn)為國內(nèi)的地方政府官員選擇負(fù)債的原因與英美等國不同，即與轄區(qū)內(nèi)居民的福利最大化無關(guān)，因此地方政府官員舉借債務(wù)只是“向上”負(fù)責(zé)，而非“向下”負(fù)責(zé)。這實(shí)際上是對當(dāng)前我國“民眾—中央—地方”三重委托代理關(guān)系的誤解。

在我國的行政體制中，“中央—地方”的委托代理關(guān)系使得地方政府官員圍繞地方GDP、財(cái)政收入、招商引資等展開“政治錦標(biāo)賽”。在這種背景下，地方政府官員上任后為了自身利益的最大化會選擇加大投資規(guī)模，大量舉借債務(wù)。這可以理解為地方政府官員的“向上”負(fù)責(zé)。然而，這里難以解釋的是為什么地方政府官員不選擇攤派或加征各項(xiàng)稅費(fèi)來突破預(yù)算，而偏偏要選擇舉借債務(wù)的方式？實(shí)際上，20世紀(jì)90年代國內(nèi)大多數(shù)地方政府官員就是采用這些手段，導(dǎo)致各種攤派、亂收費(fèi)現(xiàn)象發(fā)生。

因此，我們還需要引入當(dāng)前我國“民眾—中央—地方”的三重委托代理關(guān)系來理解地方政府官員“為什么愿”負(fù)債。中央受人民的委托，并將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會管理職能委托給地方。這就是當(dāng)前我國行政體制的三重委托關(guān)系。雖然這種行政體制與西方國家“民眾—地方—中央”層層遞進(jìn)的委托代理關(guān)系有很大的不同，但是以下兩種機(jī)制的設(shè)計(jì)有效地降低了地方政府的代理成本：一是中央通過垂直管理機(jī)構(gòu)、巡視組等形式直接嵌入地方事務(wù)；二是中央通過互聯(lián)網(wǎng)、信訪等民眾的輿情反饋監(jiān)督地方事務(wù)。在“提高轄區(qū)內(nèi)民眾的當(dāng)前福利”與“禁止對轄區(qū)內(nèi)民眾攤派收費(fèi)”二者間權(quán)衡利弊，地方政府不僅要“向上”負(fù)責(zé)，同時(shí)也要“向下”負(fù)責(zé)，所以我國的地方政府最終也將舉借債務(wù)當(dāng)作了最優(yōu)選擇。

地方政府“為什么能”舉債

理解了地方政府“為什么愿”還不夠，還需要明白地方政府“為什么能”舉借債務(wù)。對此，有學(xué)者認(rèn)為，地方債務(wù)形成的原因在于我國是一個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家，市場經(jīng)濟(jì)體制還很不完善。誠然，市場經(jīng)濟(jì)體制不完善是我國地方政府債務(wù)形成的一個(gè)主要原因，但不會是根本原因。否則，我們無法理解一些西方發(fā)達(dá)國家的地方債務(wù)現(xiàn)象。例如，德國地方政府通過新設(shè)立的獨(dú)立預(yù)算的公共事業(yè)單位貸款，丹麥地方政府將學(xué)校、政府辦公大樓等固定資產(chǎn)作為售后回租的標(biāo)的物進(jìn)行融資等。這些市場經(jīng)濟(jì)體制十分健全的西方發(fā)達(dá)國家，其地方政府的舉債行為與我國當(dāng)前的地方政府的隱性債務(wù)形成過程極其相似。

因此，市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型這一現(xiàn)實(shí)不足以解釋我國地方政府“為什么能”舉債的問題。與上述列舉的德國、丹麥等的行政體制類似，中國也是一個(gè)單一制行政體制的國家。與聯(lián)邦制國家地方債務(wù)與中央債務(wù)之間存在天然的防火墻不同，單一制國家的中央政府對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)無限連帶責(zé)任。正是這一行政體制的根本區(qū)別，導(dǎo)致中央政府成為地方政府債務(wù)的“最后還款人”�？梢哉J(rèn)為，單一制國家的行政體制特征才是我國地方政府“為什么能舉債”的根本原因。

實(shí)際上，改革開放以來，我國市場經(jīng)濟(jì)體制得到了極大完善，地方政府的權(quán)力邊界也不斷清晰，但是地方政府債務(wù)卻一直以不同的形態(tài)出現(xiàn)。同當(dāng)前地方政府債務(wù)與融資平臺公司綁定在一起類似，20世紀(jì)八九十年代，我國地方政府債務(wù)與國有企業(yè)緊緊綁定在一起。在當(dāng)時(shí)的財(cái)政包干制下，地方政府通過國有企業(yè)履行住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等諸多社會職能。為了維持國有企業(yè)的經(jīng)營，地方政府不僅定期向其提供補(bǔ)貼，而且為其協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)的貸款。在此階段，金融機(jī)構(gòu)之所以愿意貸款，看中的正是這些國有企業(yè)背后的地方政府信用，并知道“最后還款人”是中央政府。

行政學(xué)視角下的應(yīng)對之策

在行政學(xué)的視角下理解我國的地方政府債務(wù)形成機(jī)理，有利于我們注意到更具有一般性的原因，從而有利于我們制定更精準(zhǔn)的地方政府債務(wù)有效治理的應(yīng)對之策。

針對“為什么愿”的問題完善激勵機(jī)制。要充分利用好“中央—地方”委托代理關(guān)系下，地方政府官員緊緊圍繞上級考核指標(biāo)進(jìn)行“政治錦標(biāo)賽”的積極主動性，適當(dāng)調(diào)整指標(biāo)考核體系。從管理的角度來看，單一的考核指標(biāo)既方便于上級的考核，又方便于下級的操作，可以有效地降低上級的管理成本。然而，單一考核指標(biāo)體系反過來會提高下級的代理成本，表現(xiàn)為下級為實(shí)現(xiàn)單一考核指標(biāo)的成績而犧牲其他指標(biāo)。例如，為了實(shí)現(xiàn)上級對GDP增長的考核而犧牲當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境、財(cái)政等的可持續(xù)性。對此，針對地方政府的考核，要繼續(xù)在以單一指標(biāo)為主的前提下，豐富地方政府債務(wù)規(guī)模等其他輔助指標(biāo)，形成完善的指標(biāo)考核體系。具體實(shí)踐中，中央既可以通過垂直管理機(jī)構(gòu)、專項(xiàng)巡視等形式直接嵌入地方債務(wù)治理事務(wù)，也可以通過互聯(lián)網(wǎng)輿情、專家咨政的信息反饋監(jiān)督地方政府債務(wù)。

針對“為什么能”的問題完善約束機(jī)制。要充分運(yùn)用好單一制行政體制的優(yōu)越性，加強(qiáng)對地方債務(wù)形成的各利益相關(guān)體的行政約束。雖然單一制行政體制下，地方政府因?yàn)橛兄醒胝�府作為“最后還款人”變得舉債容易，但是中央政府的絕對權(quán)威可以通過高效的行政命令對各利益相關(guān)體的“違規(guī)舉債”進(jìn)行強(qiáng)有力的震懾。一方面，通過強(qiáng)有力的震懾來防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化。中央政府可以通過高效的行政命令、嚴(yán)格的追責(zé)機(jī)制來約束地方政府官員的舉債行為。當(dāng)前的主要任務(wù)是把隱性債務(wù)顯性化，使得地方政府官員沒有“變通”舉借債務(wù)的操作空間。另一方面，通過強(qiáng)有力的震懾來防止金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化。在單一行政體制下，根本性地杜絕“地方政府出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)后有中央財(cái)政兜底”的幻想，從而實(shí)現(xiàn)對金融機(jī)構(gòu)的地方政府債務(wù)貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行事前和事中監(jiān)管。通過雙管齊下，構(gòu)建地方政府債務(wù)有效治理之路。

（本文系國家社科基金項(xiàng)目“基于地方政府債務(wù)有效治理的金融監(jiān)管體系研究”（18BZZ081）階段性成果）

（作者單位：中共江西省委黨校決策咨詢中心、廈門大學(xué)管理學(xué)院）