保障農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)

　　土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為深化農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，有利于推動土地規(guī)模經(jīng)營。隨著我國農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的深入推進(jìn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度性障礙逐步被破除，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模與比重不斷擴大，但也出現(xiàn)了一些突出問題，成為影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的主要因素。

　　首先，流轉(zhuǎn)形式單一，流入新型經(jīng)營主體的占比較小。從流轉(zhuǎn)模式來看，當(dāng)前我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式單一，以轉(zhuǎn)包出租為主。近年來，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)包出租、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作及其他多種形式，但轉(zhuǎn)包出租占比達(dá)80%左右。從流轉(zhuǎn)方向來看，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)主要流向農(nóng)戶，占比常年超過50%，流入合作社等新型經(jīng)營主體的占比僅為20%左右。傳統(tǒng)轉(zhuǎn)包出租流轉(zhuǎn)形式占主導(dǎo)，新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地比例不高，說明我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系、產(chǎn)業(yè)體系、經(jīng)營體系的建立要求還存在較大差距。

　　其次，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)溢價苗頭，不利于土地適度規(guī)模經(jīng)營。隨著農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)的逐步強化和各項支農(nóng)惠農(nóng)政策密集實施，加之土地規(guī)模經(jīng)營效益的逐步顯現(xiàn)，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格日益攀高，甚至出現(xiàn)溢價流轉(zhuǎn)的苗頭。從全國來看，2008—2014年土地流轉(zhuǎn)費用年均增幅超過25%，遠(yuǎn)超同期主要糧食作物價格增幅。從我們在吉林省調(diào)研的數(shù)據(jù)來看，一些地區(qū)平均每畝土地流轉(zhuǎn)價格在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值中占比超過30%，高于學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)同的地租占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值20%左右的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)合理適度溢價流轉(zhuǎn)有利于保護(hù)農(nóng)民利益，但違背市場供求關(guān)系與規(guī)律的溢價會在長期產(chǎn)生諸多不利影響，一定程度上導(dǎo)致土地利用的“非糧化”和“非農(nóng)化”傾向，不僅抑制土地適度規(guī)模經(jīng)營需求，還會產(chǎn)生不良示范效應(yīng)，影響我國農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程。

　　再次，土地流轉(zhuǎn)期限過短，不利于農(nóng)業(yè)長期投資。盡管土地租金價格由市場因素決定，但農(nóng)戶對土地租金的漲幅和政府惠農(nóng)政策的預(yù)期普遍較高，尤其在糧食直接補貼政策刺激下，農(nóng)戶對土地租金的上漲預(yù)期進(jìn)一步提高。多數(shù)農(nóng)戶擔(dān)心流轉(zhuǎn)期限過長會影響自己的收益，更愿意選擇短期多次流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的合同期限越來越短，“一年一簽”現(xiàn)象較為普遍。土地流轉(zhuǎn)期限相對穩(wěn)定是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得穩(wěn)定收益并進(jìn)行長期投入的前提。由于簽約期限短，經(jīng)營主體缺乏進(jìn)行農(nóng)業(yè)持續(xù)投入的動力，甚至有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以套取產(chǎn)業(yè)項目補貼為目的，私自改變土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險。另外，考慮到過短的土地流轉(zhuǎn)期限，一些金融機構(gòu)對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)予以限制，不利于盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，以及更多金融資金和社會資金流向“三農(nóng)”領(lǐng)域。

　　最后，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范和平臺缺失，不利于土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多為農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)，向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或工商企業(yè)流轉(zhuǎn)的相對較少。轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租等流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、遵守不嚴(yán)格，隨意性較大。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同簽訂率由2010年的60.79%上升到2017年的78.30%；簽訂流轉(zhuǎn)合同的耕地流轉(zhuǎn)面積占比由2010年的61.13%上升到2017年的68.35%。雖然合同簽訂率有所上升，但距離農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)都需要簽訂合同的要求相比，流轉(zhuǎn)的規(guī)范化問題任重而道遠(yuǎn)。土地流轉(zhuǎn)程序的不規(guī)范和支撐平臺的缺失，導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上的土地評估作價、抵押質(zhì)押、違約處置、收益保全等業(yè)務(wù)不夠規(guī)范，阻礙了土地經(jīng)營權(quán)的資本化，限制了金融資本對農(nóng)業(yè)的支持。同時，土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范也不利于農(nóng)業(yè)財政補貼作用的有效發(fā)揮，難以體現(xiàn)財政資金對實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的支持。

　　對此，必須從保障國家糧食安全、保護(hù)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利、保護(hù)新型經(jīng)營主體的合法權(quán)益與處理多方主體復(fù)雜利益關(guān)系、實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)戶生產(chǎn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機結(jié)合的戰(zhàn)略高度給予重視，并采取有效措施加以解決。

　　第一，示范引導(dǎo)、典型引路，在“先試先行”中總結(jié)經(jīng)驗。近年來，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在抵押貸款、有償退出、流轉(zhuǎn)形式多元化等方面有待探索，可在已選定的283個國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)中，選取土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模與比例適中、土地規(guī)�；�經(jīng)營成效較好、各方面矛盾不突出的典型作為試點地區(qū)，先期開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)深層次改革工作，通過流轉(zhuǎn)租金價格形成機制、流轉(zhuǎn)期限確定機制、流轉(zhuǎn)方式的創(chuàng)新與“先試先行”，提供經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的成熟經(jīng)驗，并據(jù)此出臺相關(guān)制度與政策，為確保土地經(jīng)營權(quán)有序規(guī)范流轉(zhuǎn)提供制度保障。

　　第二，區(qū)分不同流轉(zhuǎn)溢價，采取有針對性的政策舉措。根據(jù)影響土地經(jīng)營權(quán)價格形成的主要因素，可將流轉(zhuǎn)溢價分為規(guī)�；�經(jīng)營溢價與風(fēng)險防范溢價。一方面，保護(hù)農(nóng)村土地規(guī)�；�經(jīng)營帶來的溢價。規(guī)�；�經(jīng)營溢價主要由耕地規(guī)模經(jīng)營獲得的規(guī)模效應(yīng)引致。土地規(guī)模化經(jīng)營有利于生產(chǎn)要素集聚、采用先進(jìn)技術(shù)和優(yōu)良品種、提高勞動生產(chǎn)率、降低生產(chǎn)成本，進(jìn)而帶來規(guī)模效益。對農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營帶來的溢價應(yīng)當(dāng)鼓勵與保護(hù)，這是深化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的目標(biāo)所在。通過不斷放大土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能釋放效應(yīng)，發(fā)揮金融支持、規(guī)�；�經(jīng)營和技術(shù)應(yīng)用效益，讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和流轉(zhuǎn)農(nóng)戶都能享受規(guī)模效應(yīng)帶來的好處。另一方面，規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險防范溢價。風(fēng)險防范溢價是流轉(zhuǎn)農(nóng)戶為應(yīng)對土地流轉(zhuǎn)帶來的不確定性而要求的風(fēng)險補償。為此，要加強對風(fēng)險防范溢價的限制、規(guī)范與疏導(dǎo)。一是通過農(nóng)村醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等社會保障制度的建立健全，逐步釋放農(nóng)村土地的社會保障功能，降低農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的顧慮和風(fēng)險。二是完善土地流轉(zhuǎn)合同期限機制，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，降低不確定性預(yù)期。三是建立土地流轉(zhuǎn)價格動態(tài)增長機制，穩(wěn)定農(nóng)戶與新型主體關(guān)于土地流轉(zhuǎn)價格的增長預(yù)期。

　　第三，建立健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系。依托現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地管理體系，建立健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系，其職能包括土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介、土地收益評估、土地經(jīng)營權(quán)抵押、土地經(jīng)營權(quán)處置、土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁等。依托現(xiàn)代信息技術(shù)，建立“互聯(lián)網(wǎng)+土地流轉(zhuǎn)”的涵蓋語音、短信、手機APP、視頻及農(nóng)民土地供求信息、土地價值評估、土地流轉(zhuǎn)價格指導(dǎo)等在內(nèi)的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)綜合信息服務(wù)平臺。政府應(yīng)做好相關(guān)服務(wù)平臺的推廣工作，切實推動信息進(jìn)村入戶工程建設(shè)，為方便土地流轉(zhuǎn)交易、降低流轉(zhuǎn)成本提供全面便捷的公共服務(wù)。

　　第四，建立健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場價格機制。在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，依托土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系對流轉(zhuǎn)土地實施等級劃分與評定，根據(jù)不同的土地等級，結(jié)合土地收益、政府補貼、耕種意愿、勞動力機會成本、土地自然條件、土地供求關(guān)系、土地流轉(zhuǎn)市場化程度和經(jīng)濟發(fā)展水平等狀況，厘定不同的土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價格，逐步實施競價流轉(zhuǎn)。在適度延長土地流轉(zhuǎn)期限的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)價格指導(dǎo)機制，根據(jù)土地收益評估結(jié)果和市場供求關(guān)系變化，確定以指導(dǎo)價格為基準(zhǔn)的流轉(zhuǎn)價格區(qū)間浮動機制，切實保障農(nóng)民利益。

　　第五，完善促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的財政金融政策。逐步完善以鼓勵適度規(guī)模經(jīng)營、綠色生態(tài)發(fā)展與經(jīng)營權(quán)有序持續(xù)流轉(zhuǎn)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼制度，持續(xù)深化農(nóng)業(yè)補貼從“身份”補貼向“行為”補貼的轉(zhuǎn)變。在財政支農(nóng)項目存量融合與財政補貼增量供給上，適度向新型主體傾斜，重點支持新型經(jīng)營主體開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善等方面，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，不斷擴大金融服務(wù)范圍，吸引更多的社會資金投向鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域。對涉及農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的農(nóng)村金融機構(gòu)，探索實行差別化的監(jiān)管政策，并通過適度減免稅費，降低貸款成本與風(fēng)險。建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保基金機制，實現(xiàn)“利益共享，風(fēng)險共擔(dān)”。設(shè)計開發(fā)適應(yīng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求的保險產(chǎn)品，開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)保險試點，保障農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

　　�。ㄗ髡邌挝唬杭�林省社會科學(xué)院、吉林財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院）