多措并舉 聚焦深度貧困地區(qū)脫貧攻堅

　　【學術筆談】

　　經(jīng)過70年的接續(xù)奮斗，特別是黨的十八大以來的脫貧攻堅，我國實現(xiàn)了人類有史以來規(guī)模最大、持續(xù)時間最長、惠及人口最多的減貧進程，取得了重大歷史性成就，為全面建成小康社會奠定了堅實基礎。2016年至2018年，全國832個國家級貧困縣脫貧摘帽比例超過50%，貧困村整村脫貧退出率80%以上。其中2018年全年283個貧困縣脫貧摘帽，2019年預計將有300個貧困縣脫貧，剩余不足100個國家貧困縣將在2020年全部完成脫貧摘帽。

　　從貧困戶脫貧、到貧困村脫貧、再到貧困縣脫貧，精準脫貧戰(zhàn)略顯著改善了我國區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡。同時也必須看到，脫貧攻堅“最后一公里”任務依然嚴峻。雖然到2018年底剩余的農村絕對貧困人口只有1600多萬，但他們主要分布在300多個深度貧困縣、1800多個深度貧困鄉(xiāng)和3萬多個深度貧困村，推進區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展極度不均衡的深度貧困地區(qū)脫貧攻堅，成為目前我國精準脫貧的主要任務。

　　深度貧困地區(qū)是脫貧攻堅的堅中之堅

　　習近平總書記指出：“脫貧攻堅本來就是一場硬仗，而深度貧困地區(qū)脫貧攻堅是這場硬仗中的硬仗。我們務必深刻認識深度貧困地區(qū)如期完成脫貧攻堅任務的艱巨性、重要性、緊迫性，采取更加集中的支持、更加有效的舉措、更加有力的工作，扎實推進深度貧困地區(qū)脫貧攻堅。”只有全面了解深度貧困地區(qū)貧困的主要特征，才能真正理解為什么“深度貧困地區(qū)是脫貧攻堅的堅中之堅”，才能明白深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的難點之所在。目前來看，我國深度貧困地區(qū)的貧困主要呈現(xiàn)出以下特征：

　　絕對貧困人口的分布與我國區(qū)域發(fā)展的不平衡呈現(xiàn)高度相關性。當前我國1600多萬的深度貧困人口主要分布在中西部地區(qū)。截至2018年，我國人均GDP超過8800美元，東部地區(qū)的人均GDP已經(jīng)超過12000美元，相比之下西部多數(shù)深度貧困地區(qū)的人均GDP仍不足2000美元，東西部區(qū)域發(fā)展差距巨大。絕大多數(shù)深度貧困地區(qū)生存條件惡劣、偏遠落后，仍處于低水平貧困的狀態(tài)。而且，深度貧困地區(qū)往往處于全國重要生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)保護同經(jīng)濟發(fā)展的矛盾比較突出，還有一些地方處在地質災害頻發(fā)地帶，“十年一大災、五年一中災、年年有小災”，實現(xiàn)脫貧和鞏固脫貧成果都存在很大不確定性。

　　深度貧困地區(qū)脫貧目標疊加任務艱巨。深度貧困地區(qū)通常集革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)于一體，自然地理、經(jīng)濟社會、民族宗教、國防安全等問題交織在一起，加大了脫貧攻堅的復雜性和難度。當前我國334個深度貧困縣中有135個貧困縣位于西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州（簡稱“三區(qū)三州”）深度貧困地區(qū)。這些深度貧困地區(qū)大部分處于邊疆地區(qū)、民族地區(qū)，貧困持續(xù)的時間長，貧困的程度深，致貧因素復雜，貧困人口大都存在語言不通等問題。未來一年這些深度貧困地區(qū)完成脫貧攻堅，不僅要徹底擺脫個體貧困、村落貧困、縣域貧困，而且還要摘掉區(qū)域性整體貧困的帽子。

　　深度貧困地區(qū)基礎設施欠賬較多，基本公共服務缺口較大。深度貧困地區(qū)生存條件比較惡劣，自然災害多發(fā)，地理位置偏遠，地廣人稀，資源貧乏。西南缺土，西北缺水，青藏高原缺積溫。這些地方的建設成本高，施工難度大，要實現(xiàn)基礎設施和基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平難度很大。目前我國深度貧困地區(qū)由于歷史、區(qū)位、生態(tài)等方面的原因，村莊散落、居住分散，水、路、電、網(wǎng)等基礎設施投入長期以來相對滯后，脫貧的硬件基礎相對薄弱。在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等農村基本公共服務方面的缺口也比較大，特別是由于地方財力有限，針對“老、病、殘”等特殊貧困群體的托養(yǎng)、護理、康復、特教等方面的服務供給相對不足。

　　“特殊”貧困群體在深度貧困地區(qū)比重相對較高。深度貧困地區(qū)貧困人口占比高、貧困發(fā)生率高，人均可支配收入低，低保五保貧困人口脫貧任務重、因病致貧返貧人口脫貧任務重、貧困老人脫貧任務重。貧困人口主要是殘疾人、孤寡老人、長期患病者等“無業(yè)可扶、無力脫貧”的貧困人口，以及部分教育文化水平低、缺乏技能的貧困群眾。根據(jù)絕對貧困人口建檔立卡數(shù)據(jù)，其中因“病”致貧、因“殘”致貧、因“老”致貧的比重分別占到貧困戶總數(shù)的40%、14%和16%，深度貧困家庭中“半”勞動力、“弱”勞動力、家庭“捆綁”勞動力、“無”勞動能力的問題較為突出。無論是對于開發(fā)式扶貧還是對于保障型脫貧，“老、病、殘”等特殊貧困人口的比重大，都在客觀上增加了脫貧攻堅的難度。

　　集中力量支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅

　　2018年2月，習近平總書記在四川涼山州考察時指出，全面建成小康社會最艱巨繁重的任務在貧困地區(qū)，特別是在深度貧困地區(qū)，無論這塊硬骨頭有多硬都必須啃下，無論這場攻堅戰(zhàn)有多難打都必須打贏。2018年8月頒布的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》要求，聚焦深度貧困地區(qū)和特殊貧困群體，突出問題導向，優(yōu)化政策供給，確保到2020年貧困地區(qū)和貧困群眾同全國一道進入全面小康社會，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打好基礎。

　　脫貧攻堅貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。開對“藥方子”，才能拔掉“窮根子”。根據(jù)中央的統(tǒng)一部署，未來一年深度貧困地區(qū)實現(xiàn)脫貧，既要靶心不移，又要多措并舉，既要一個都不掉隊，又要遵從深度貧困地區(qū)脫貧的內在規(guī)律，實施精準扶貧精準脫貧的基本方略，以更大的決心、更明確的思路、更精準的舉措、超常規(guī)的力度，注重扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準，堅持因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策，做到對癥下藥、靶向治療，著力改善深度貧困地區(qū)發(fā)展條件，解決深度貧困地區(qū)群眾特殊困難，加大深度貧困地區(qū)政策傾斜力度。

　　繼續(xù)強化對深度貧困地區(qū)扶貧資金的投入。從2012年至2016年，中央扶貧專項資金投入年均增長19.22%，年均扶貧資金投入550億元。2017年至2019年，雖然國內經(jīng)濟面臨下行壓力，但中央財政扶貧資金投入依然保持高位，3年累計投入超過2800億元。2017年底印發(fā)的《關于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》明確指出，新增脫貧攻堅資金、新增脫貧攻堅項目、新增脫貧攻堅舉措主要用于深度貧困地區(qū)。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》再次強調，中央財政進一步增加對深度貧困地區(qū)專項扶貧資金、教育醫(yī)療保障等轉移支付，加大重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付等對深度貧困地區(qū)的傾斜力度。

　　我國深度貧困地區(qū)脫貧攻堅與國外小規(guī)模的救濟式扶貧不同，深度貧困地區(qū)持續(xù)大量的易地扶貧搬遷、基礎設施與基本公共服務建設需求，需要大量的財政轉移支付。強化深度貧困地區(qū)扶貧資金的投入，從宏觀層面講是發(fā)揮了中國特色社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，從微觀層面看則有助于通過持續(xù)改善貧困地區(qū)的基礎設施、持續(xù)降低物流及交易成本，加速深度貧困地區(qū)資源變資產、資產變資本的市場化進程。

　　堅持構建大扶貧格局。黨的十九大報告提出要堅持大扶貧格局，這對深度貧困地區(qū)脫貧至關重要，當下深度貧困地區(qū)脫貧尤其需要構建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧有機結合互為補充的大扶貧格局，通過多種形式，積極引導社會力量廣泛參與深度貧困地區(qū)脫貧攻堅，幫助深度貧困群眾解決生產生活困難。

　　應加大東西部扶貧協(xié)作的力度，加大東部地區(qū)和中央單位對深度貧困地區(qū)的幫扶支持，強化幫扶責任。高度重視企業(yè)家在深度貧困地區(qū)脫貧中的市場引領作用，通過稅收等優(yōu)惠政策引導符合國家戰(zhàn)略需求的各類企業(yè)、各類商業(yè)模式融入深度貧困地區(qū)脫貧攻堅，參與深度貧困地區(qū)特色產業(yè)培育、就業(yè)培訓、品牌打造和電商營銷、模式推廣。積極發(fā)揮金融扶貧的杠桿功能，在深度貧困地區(qū)強化相關的政策支持。此外，積極借鑒國際減貧經(jīng)驗，開展國際減貧合作與經(jīng)驗分享。

　　統(tǒng)籌銜接脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》要求統(tǒng)籌銜接脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興。脫貧攻堅期內，貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興主要任務是脫貧攻堅。鄉(xiāng)村振興相關支持政策要優(yōu)先向貧困地區(qū)傾斜，補齊基礎設施和基本公共服務短板，以鄉(xiāng)村振興鞏固脫貧成果。

　　當前，鄉(xiāng)村振興已經(jīng)成為貧困地區(qū)實現(xiàn)脫貧的重要抓手。推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不僅有助于深度貧困地區(qū)傳統(tǒng)農業(yè)與二、三產業(yè)融合發(fā)展，而且有助于推進傳統(tǒng)農業(yè)自身的工業(yè)化及產業(yè)鏈延伸進程，能高效就地解決深度貧困地區(qū)家庭“半”勞動力、“弱”勞動力、家庭“捆綁”勞動力的就業(yè)需求，大大降低勞動力移動成本。即便是深度貧困地區(qū)的生態(tài)補償脫貧，也可以通過鄉(xiāng)村振興從單純依靠財政轉移，逐步過渡到依靠市場機制開發(fā)特色資源的長效脫貧之路。依托當?shù)厣鷳B(tài)與人文資源，在深度貧困地區(qū)發(fā)展電商、民宿、餐飲、養(yǎng)老、文創(chuàng)等產業(yè)，以鄉(xiāng)村振興為平臺實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展，同時適時推進城鎮(zhèn)化進程，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合與區(qū)域協(xié)調發(fā)展的目標。

　　加大產業(yè)扶貧力度。習近平總書記指出：“發(fā)展產業(yè)是實現(xiàn)脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產業(yè)作為推動脫貧攻堅的根本出路。”產業(yè)扶貧，特別是資產收益扶貧模式，仍然是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要手段。對于深度貧困地區(qū)相當比重的“無業(yè)可扶、無力脫貧”的貧困人口，除了保障兜底，發(fā)展和壯大農村集體經(jīng)濟的作用也極為重要。積極推動貧困地區(qū)農村資源變資產、資金變股金、農民變股東改革，制定實施貧困地區(qū)集體經(jīng)濟薄弱村發(fā)展提升計劃，通過盤活集體資源、入股或參股、量化資產收益等渠道增加集體經(jīng)濟收入。

　　深度貧困地區(qū)在資源變資產、資產變資本的市場化進程中，農村集體經(jīng)濟不僅不能缺位，而且需要做大做強，獲得福利外溢效應，形成國家有支持、集體有保障、個人有信心的長效脫貧路徑。為此，深度貧困地區(qū)一方面應重視培養(yǎng)致富能人、農村企業(yè)家，重視鄉(xiāng)村“能人”在整合社會資本、壯大集體經(jīng)濟、領頭脫貧脫困中發(fā)揮的作用；另一方面應通過企業(yè)組織模式創(chuàng)新等途徑壯大集體經(jīng)濟組織。

　　激發(fā)貧困人口內生動力。推進深度貧困地區(qū)實現(xiàn)脫貧攻堅，不能長期依賴資源轉移的形式。這種政府扶持越多，對接受者的勞動激勵就越弱，社會的道德風險與福利損失就越大。無論是初次分配還是二次分配，都要通過建立以“能力”為基礎的激勵相容的轉移機制，激發(fā)深度貧困地區(qū)貧困人口的內生發(fā)展動力。一是加強人力資源開發(fā)，通過提高深度貧困地區(qū)勞動力素質的總體水平，激發(fā)勞動者脫貧實現(xiàn)從“要我脫貧”到“我要脫貧”的動力轉化，通過加強技能培訓特別是殘疾人技能培訓，從給錢給物轉變?yōu)榻o技術、給就業(yè)門路，切實依靠勞動者自身的積極性主動性實現(xiàn)脫貧；二是提高農村養(yǎng)老互助、養(yǎng)老托管、醫(yī)療救助等公共服務的供給水平，幫助和引導深度貧困地區(qū)各種形態(tài)的潛在勞動力資源實現(xiàn)當?shù)鼐蜆I(yè)或外出務工；三是加快農村要素流轉與產業(yè)組織創(chuàng)新，幫助貧困地區(qū)的農戶實現(xiàn)通過家庭經(jīng)營與土地流轉拿“租金”、通過務工就業(yè)拿“薪金”、通過資金參股拿“分紅”的多層收益機制。

　　即便2020年我國徹底消滅了絕對貧困，社會主義初級階段仍然還會存在相對貧困狀況，依靠貧困者個體及貧困家庭的內生動力實現(xiàn)脫貧，始終是貧困人口徹底跳出個人貧困、家庭貧困與代際貧困的關鍵。

　　 （作者：程世勇，系首都師范大學管理學院副教授）